【规章制度】导语，我们所阅览的本篇文章共有106478文字，由卞小丹精心校正后，发表到都市文档在线 www.0519news.com。状态是人或事物表现出来的形态。是指现实（或虚拟）事物处于生成、生存、发展、消亡时期或各转化临界点时的形态或事物态势。电气设备维修制度探析_电力电气论文如果你对这类文章的写作能力需要改进或者修正，可以发表分享给大家！
第一篇 电气设备维修制度探析_电力电气论文
摘 要：电气设备，长期以来一直是以时间周期为基础的定期维修制度，然而近10年来，这种单纯的以时间为基础的定期维修制度已被人们所质疑，人们不断采用新技术探索改革维修制度，逐渐向以状态为基础的维修方式过渡，并取得了一定的成效，详细探讨了电气设备定期维修和状态维修制度存在的问题。
关键词：电气设备；定期维修；状态维修
1 电气设备的“健康”状况存在差异
首先是设备的先天条件不一样，进口设备和国产设备的技术状况不一样；同样是国产设备，不同厂商因技术与管理水平不一样，使其产品质量也不一样；即使是同一厂商，因技术、管理上的进步，不同时期、不同批次的产品，其质量也会不一样。因此应当承认设备投运的初始状态是千差万别的。
其次，设备的使用环境不一样，不同的环境将对设备运行状况产生不同的影响，这种环境主要有两种：一是设备所处的外部 自然 环境不一样，尤其是供电设备，大部分暴露在室外自然环境中，因温度、湿度、污染、紫外线、日照等有较大差异，对设备的影响有较大不同；二是设备在电力系统的位置不同，所承受系统运行电压、短路电流和热稳定时间等不尽相同，尤其是故障时系统短路容量差异较大。
此外，新技术、新材料的使用，使得设备的技术水平、技术状况有了较大的改善，尤其是20世纪90年代以后，我国电力设备制造引进不少国外先进的技术、装备和管理，设备的改型换代较快，整体技术水平有了较大的提高，因此电力系统的装备水平得到较大的改善。www.0519news.coM
2 定期维修制度所存在的问题
由于电气设备的初始状况和现场设备的运行状况有很大差异，即现场设备的“健康”状况好坏相差甚大，而定期维修制度几乎无视这些状况的差异，而采用统一的、一刀切的定期维修方式，其最主要的表现在维修结果上，要么维修过剩，要么维修不足。工程的实际情况大多是出现维修过剩，经常出现“小病大治”、“无病亦治”的盲目维修的现象，这种维修过剩的结果，必将出现如下维修的弊端：
（1）一些状态良好的设备，因盲目维修而出现故障或潜在故障，维修达不到恢复设备原有的可靠性的作用，而是增加了设备的故障隐患和故障率。
（2）降低了设备的可用性，许多维修迫使设备停机。中断对用户的不间断供电，这是增加停机维修的次数的必然结果。而提高供电可靠性是供电 企业 非常重要的基本考核指标。目前，定期维修是电气设备停运的主要原因，往往占全部停运时间的60%以上。
（3）增大设备运行管理成本，使企业在市场和 发展 竞争中不堪重负。电气设备的大修费用是企业管理中主要的支出费用，该费用在电力企业 经济 活动中所占比例不小，这就直接影响了企业的经济效益。因此要提高企业的经济效益也必须对企业设备现行所执行的定期维修制度进行改革，以经济效益的观点和要求来指导维修策略的选择。
3 电气设备状态维修策略存在的问题
由于对状态维修的定义及含义仁者见仁，智者见智，电气设备状态维修在我国已酝酿了十余年，但至今仍主要停留在学术讨论范围中，即便有部分单位进行了尝试，但因为理论上和技术上暂时还有一些问题，这些尝试并没有形成令人信服的依据，还不能向全国的电力系统推广。具体而言，现有电气设备状态维修策略存在如下一些问题：
（1）没有突出状态维修中各项技术的特殊要求。以状态监测技术为例，在尚不能实现或不必要对所有状态参数进行实时（准实时）监测的情况下，状态监测间隔期的选取对状态维修具有相当重要的意义。间隔期太短会导致资源浪费，增加维修成本；间隔期太长，会出现漏检，进一步导致预防性维修的失败。因此，必须合理地确定状态监测的间隔期。而目前对于状态维修中的状态监测技术的研究主要集中在状态监测特征量的选取上，没有对间隔期的确定引起足够的重视。
（2）没有理清状态维修与在线监测、状态维修与故障诊断的关系。一些研究把状态维修简单化或绝对化，前者错误地认为状态维修就是为了延长设备预试和检测周期；后者片面地将状态维修理解为必须以状态在线监测为基础才能实施的维修策略，提高了进行状态维修的门槛，阻碍了相关研究的发展。更为突出的，许多研究没有划清状态维修与故障诊断之间的界线，将故障诊断纳入到状态维修的过程之中，以故障诊断替代状态评估，试图“一步到位”地确定设备故障发生的具体部位、时间、后果等等，大大增加了状态维修的实施难度。 （3）针对电气设备的状态预测技术研究尚不成熟。预测技术在电力系统中目前的研究集中于电力负荷的短期和中长期预测，对设备状态的预测仅在机械领域得到较多的研究和应用。电气设备运行状态参数值既有一定的 规律 性，又有很强的随机性，
设备在未来某一时刻的参数值常与过去的参数值、当前的运行状况、预测期的气象因素等密切相关。因此，电气设备的状态预测和机械设备的状态预测既有相似之处，又存在一定的差异，需要对其进行具体的研究。
（4）采用基于常权加权的综合评判方法评估电气设备的状态存在固有缺陷。目前主要采用分层加权的方法评估设备状态，首先通过专家评分或经验公式对设备的各个指标或各个部件进行打分，然后根据事先确定的权重逐层加权，得出最终评估结果。但是，当影响设备状态的个别关键因素严重劣化时，经过常权加权的判断可能会得出设备可以继续运行的结果。对于这样的问题，单纯依靠增大其权重是不能解决的。
4 状态维修完全替代定期维修的可能性
电气设备的大小、结构、用材、功能各不相同，出现缺陷的原因和规律也不相同。另外在工作时所受的电、热、机械、环境各不相同，呈现的损耗规律不会相同。如密封橡胶垫呈现 自然 老化的规律，而变压器的绝缘缺陷形成有时间因素也有其他因素。
其次，各个设备在电力系统中的地位和影响不同，每个设备中部件对设备功能的影响也不相同。能否或有没有必要对所有设备进行状态监测、故障诊断、状态维修呢？即能否用状态维修完全替代定期维修呢？事实上，对所有设备及其部件进行状态监测和状态诊断在技术上有困难，而且对所有设备及其部件进行状态监测在费用上难以承受。所以，未来的状态维修不可能完全代替定期维修，而是状态维修和定期维修共同存在的局面。
参考 文献
［1］邱仕义.电力设备可靠性维修［m］.：
第二篇 论我国涉海工程建设项目环境影响评价制度_环境工程论文
摘 要：涉海工程建设项目环境影响评价制度，对于保护和改善海洋环境，实现 经济 社会可持续 发展 具有重要意义。结合我国目前涉海工程建设项目环境影响的评价的不足之处提出了初步的建议，以期完善该制度，更好地保护海洋环境。
关键词：涉海工程；环境影响评价制度；替代方案
随着人类活动向海洋的不断进军，盲目的涉海工程对海洋环境的破坏日益严重. 要想遏制海洋污染和对海洋损害的势头,实现海洋开发与保护的协调发展,就必须强化涉海工程的海洋环境监督管理. 而涉海工程建设项目环境影响评价则是涉海工程海洋环境监督管理的主要内容,也是整个涉海工程海洋环境监督管理活动的首要环节.本文试对我国的涉海工程环境影响评价制度进行，并提出了完善的建议。
1 我国 法律 的有关规定
1.1 环评资质证书的审查颁布
涉海工程建设项目环评工作的专业特殊性及其重要性决定了评价机构必须具备特殊的资格以胜任某项涉海工程的评价要求。《海洋工程环境影响评价技术导则》明确：“海洋工程建设项目的建设单位应当在项目的立项或可行性研究阶段委托具有海洋工程环境影响评价资质的单位编制海洋工程环境影响评价大纲；环境影响评价单位根据批复的海洋工程环境影响评价大纲开展工作，组织编制海洋工程环境影响报告书。”据了解，自20xx年国家推行环评工程师职业资格制度， 企业 申请甲级资质的门槛提高，使得全国拥有“海洋工程环境影响评价甲级资质”的单位由之前的32家降为3家。WwW.0519news.coM此外，为了更好的落实涉海工程的环评工作，海洋工程环评工程师的培训工作日益兴起。
1.2 环境影响报告书的审批验收等程序要求
根据《海洋环境保》四十三条规定，海岸工程建设项目的环境影响报告书由环境保护行政主管部门审查批准。但由于海岸工程建设项目涉及到海域使用、浅海滩涂养殖和船舶航行安全，所以本条规定“环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后，报环境保护行政主管部门审查批准”；“环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。“审核”，是指对报批的环境影响报告书进行审查核实。海洋行政主管部门对环境影响报告书提出审核意见，可以纳入行业主管部门预审意见中，也可以按规定直接向环境保护行政主管部门提出。对于海洋工程，依本法第四十七条：“……海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。 海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”《 防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》进一步明确了海洋行政主管部门的审批权，并且规定：“海洋主管部门在核准海洋工程环境影响报告书前，应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见；必要时，可以举行听证会。其中，围填海工程必须举行听证会。”使海洋工程环境影响评价的审批程序更明确。
2 目前存在的主要问题
2.1从环境影响评价内容本身来说，欠缺替代方案，这一基本缺陷使得涉海工程建设项目的环评中也缺少替代方案
替代方案是环境影响评价制度最基本的要求之一，对替代方案的是环评的核心内容，可是我国法律中却一点都没有涉及。“我们的现有规定中，所采取的办法是比较几种方案，选择最佳方案，所以也就没有再规定替代方案。但其实比较选择最佳方案与替代方案这二者在性质上是根本不同的。替代方案要求另外一个方案可以在对立的角度上完全代替评价方案，并有同样的效果。”替代方案的缺乏，使得环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的 科学 信息，环境影响评价制度的真正目的无法实现。
2.2 海岸工程建设项目环境影响报告书(表)未经海洋管理部门审核的现象仍存在一定的普遍性
自新《海洋环境保》施行至今, 在整个海岸工程环评管理流程中, 海洋管理部门审核缺位的问题依然不是个别现象, 例如浙江国华( 宁海) 电厂、上海宝钢马迹山矿石中转港扩建工程等, 在未经海洋管理部门审核的情况下, 其环境影响报告书就已经得到环保管理部门的批准。以浙江省为例，据一项非正式的调查结果显示, 浙江省沿海市海洋管理部门对海岸工程建设项目环境影响报告书( 表) 的审核率普遍较低, 如宁波市为32%, 台州市为7. 5%, 舟山市为5%, 温州市为2. 6%, 而嘉兴市则为0。这说明在现实的海岸工程建设项目环评管理程序中, 大部分海岸工程建设项目的环境影响报告书( 表) 没有经过海洋管理部门审核这一必经的法定环节。
2.3 涉海工程建设项目环境影响评价始终处于被动反应的地位
虽然法律要求建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。但是许多建设项目未经环评就直接报送到计委、，甚至直接由后者发起某项项目。实践中往往是在受理海域使用权申请或者废弃物海洋倾倒申请的时候, 发现该涉海工程建设项目海洋环评方面的内容和管理程序存在缺损和瑕疵, 如有的没有开展海洋影响评价, 有的没有海洋管理部门签具的环境影响报告书(表)审核意见。项目由计划部门立项以后，意味着开发行为已基本上被有关部门认可，后来环评程序的功能似乎只是论证该建设项目没有不利的环境影响，或者寻求减少环境影响的对策。这样就失去了从源头上把关海洋环境影响项目的良机。涉海工程建设项目环境影响评价的最后落脚点只能是提出合适的治理方案，实质上就成了一个在社会行为末端和尾部的行为。
2.4 管理信息系统尚不完善
从管理的技术模式上看,目前涉海工程海洋环境影响评价管理基本上处于手工操作层面,管理程序中每一个步骤都必须凭借人力来操作完成. 虽然 计算 机已经在办公活动中得到普及,但基本上只是一种辅助的技术手段,仅仅发挥着文字处理和简单、机械的数据整理功能. 从涉海工程海洋环境影响评价管理的实践过程来看,这种操作模式已经显现出诸多的缺陷和弊端,如信息交互不及时、信息反馈不灵敏、统计口径不统一、统计标准不规范、统计数据不准确和不完整、资料共享性差等，在一定程度上影响了环境影响评价预测的准确性和对策的有效性。 3 对这一制度的改进建议
3.1 建立环境影响评价替代方案制度
为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行涉海工程建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对海洋环境影响最少的最优方案。可以借鉴美国在这方面的经验，引进替代方案机制，在立法中规定替代方案环境影响的内容,以体现 科学 决策的择优原则。
3.2 加强涉海工程建设项目环评管理相关职能部门之间的沟通和交流, 增进部门之间的共识, 促进部门之间的配合和协作
海洋环评管理是整个涉海工程建设项目环评管理中的有机组成部分, 审核或核准是整个涉海工程建设项目环境影响评价文件审批程序中的重要环节。事实已经说明, 海洋管理部门要想做好涉海工程建设项目海洋环评管理工作, 切实履行涉海工程建设项目海洋环评管理职能, 其他相关职能部门的协作与配合是一个不可或缺的外部因素。因此, 各相关职能部门在履行各自的涉海工程建设项目环评管理行政职能时, 不能为本位主义和本部门利益所囿, 应不断加强彼此之间的协作与配合。针对涉海工程建设项目环评管理的现状、特点和 发展 趋势, 最好是省有关加强涉海工程建设项目环境影响评价管理工作的相应意见, 提出针对性的强力政策和措施, 以进一步明确各职能部门的管理权限, 规范各职能部门的管理行为, 理顺部门关系, 加强部门协作。只有这样, 才能真正做到涉海工程建设项目环评管理工作的“科学、规范、便民、高效”。
3.3 及时启动环评程序，在涉海工程建设项目立项时,环评单位就应开始介入，同时要对及相关职能部门在履行涉海工程建设项目管理职能时所产生的各类行政行为的程序和内容予以严格监督
严格执行 《行政许可法》, 对于未按照涉海工程建设项目环评管理程序而审批的行为, 一律视为无效审核、审批。同时, 按照《行政许可法》的规定和要求, 严格执行政务公开和信息披露制度, 实行行政审批行为的透明化。对于没有经过海洋环境影响评价并由海洋管理部门出具环评审核( 核准) 意见的涉海工程建设项目和不具有环评资质或没有按照相关涉海环评技术规程, 以及采用不具备资质的业务机构所提供的相关数据进行涉海工程环境评价的报告编制单位, 定期在媒体上予以公开和曝光, 及时接受社会公众和媒体的有效监督。
3.4 构建以 计算 机、 网络 通信等 现代 信息技术为载体的涉海工程海洋环境影响评价管理信息系统，加大对涉海工程建设项目环评的科技投入力度
改进和完善涉海工程海洋环境影响评价管理,就必须实现管理程序操作的规范化和信息化,在涉海工程项目建设单位与海洋管理部门之间构建一个交互式的技术平台(见图1) ,来进行相互间的交流、沟通以及信息指令的传递反馈,从而实现涉海工程海洋环境影响评价管理流程的高速、高效运作.加快我国环境影响评价数据库的建设。包括建设国家环境数据库、地方和地区性环境影响评价资源中心、专家信息系统等。这些数据库一旦建成，将极大地方便环境影响评价工作，提高环境影响评价预测的准确性和减缓措施的有效性，使得环境影响评价工作更具科学性。
参考 文献
［1］张元和，卢 静，陆州舜.浙江省涉海工程建设项目海洋环境影响评价管理现状及其思考［j］.海洋开发与管理，20xx,(4).
［2］杨义菊,叶银灿,田双凤. 涉海工程环境保护的探讨——以册子岛原油储运工程为例［j］.海洋开发与管理，20xx,(5).
［3］卢静.试论涉海工程海洋环境影响评价管理信息系统的构建［j］.浙江 教育 学院学报，20xx,(2).
第三篇 清代河西走廊的水利纷争与水资源分配制度_水利工程论文
[摘要]清代河西走廊建立了渠坝，进行农业灌溉。水利纷争是清代河西走廊主要的社会问题之一，这种争水主要表现为两种形式：同一流域上下游各县之间的争水，一县中各渠坝之间的争水。争水矛盾的产生，有自然因素和社会因素。地方制定了详细的分水制度，力求调节共同用水和平均用水，发挥了国家的社会职能。但水资源短缺限制了河西走廊经济与社会的全面发展。河西走廊的分水制度，对今天由"工程水利"转向"资源水利"、可持续发展的水利事业，仍有一定的启示意义。
[关键词]清代 河西走廊；水利纷争；分水制度
清代河西走廊的水利问题，学术界已有的研究成果在两个方面比较突出：一是综述水利工程和灌溉面积[1]，二是梳理"水案"文献[2]，这些都是很有意义的。作者以为，这个问题还可以从以下两方面继续进行深入的研究：一方面争水矛盾的类型、原因、性质等，并与其他地区争地矛盾比较，另一方面研究地方为解决水利纠纷而采取的分水制度及其作用等问题，以期比较全面地认识河西走廊的水利问题，并对今天由"工程水利"转向"资源水利"、可持续发展的水利事业提供一定的历史经验。
一 争水矛盾的主要类型、原因
甘肃河西走廊处于干旱区，有大小河流57条。清代河西走廊各县大修渠坝，充分利用河水、泉水、山谷水来浇灌农田。河流所经之处，各县、各渠之间经常发生争水纠纷。争水是河西走廊地区主要的社会矛盾，乾隆《古浪县志》云："河西讼案之大者，莫过于水利，一起争讼，连年不解，或截坝填河，或聚众独打，如武威之乌牛、高头坝，其往事可鉴也。wWw.0519news.COm"[3]府县断案即处理争水纠纷的文案，一般存之于档案、碑石、方志中，称为"水案"、"水碑记"、"水利碑文"、"断案碑文"，其目的是杜争竞而垂久远，但今天看，它们反映了河西走廊的争水矛盾，和行使调节共同用水和平均用水的社会职能。以黑河、石羊河等流域为例，河西走廊水利纷争的主要类型有两种，一是河流上下游各县之间的争水；二是一县内各渠坝之间的争水。
黑河流域下游高台县,与上游抚彝厅（今甘肃临泽县）、武威县之间的争水，主要有镇夷五堡案、丰稔渠口案。
镇夷五堡案 高台县镇夷五堡处于黑河下游，上游的张掖、抚彝、高台各县往往渠截断水流。康熙五，高台县镇夷五堡生员岳某等，向陕甘总督年羹尧控诉，"蒙奏准定案，以芒种前十日，委安苏道宪亲赴张、抚、高各渠，封闭渠口十日，裨河水下流，浇灌镇夷五堡及毛目二屯田苗，十日之内不遵定章擅犯水规渠分，每一时罚制钱二百串文，各县不得干预。历办俱有成案。近年芒种以前，安肃道宪转委毛目分县率领丁夫，驻高（台）均水，威权一如遇道宪。"[4]
丰稔渠口案 黑河西流，由抚彝而高台，高台县之丰稔渠口在抚彝之小鲁渠界内，明万历间修成，渠口广三丈，底宽二丈，两岸各高七尺，厚三丈，渠成水到，两无争竞。清末，"近数十年以来，屡遇大水冲塌渠（提）[堤]，小鲁渠有泛滥之患，丰稔渠有旱乾之忧。每当春夏引水灌田，动辄兴讼，已非一日"。原因是渠堤不固，以致两受其害。光绪三年，经抚彝厅、高台县断令"丰稔渠派夫修筑渠堤，以三丈为度，小鲁渠不得阻滞，……渠堤筑成后，并令堤岸两旁栽杨树三百株，以固堤根。小鲁渠谊属地主，应随时防（获）[护]不得伤损，以尽同井相助之义。以后……渠沿设有不固，即由丰稔渠民人备夫修补，小鲁渠民不得阻滞勒肯，两造遵依，均无异言，各具切结投呈（抚彝）厅（高台）县两处备案"[5]。以上各水案，都是黑河上下游各县之间发生的争水矛盾。
石羊河流域下游镇番县（今民勤县）与上游武威县之间的争水，主要有洪水河案、校尉渠案、羊下坝案。
洪水河案 镇番县大河河源之一的洪水河，发源于武威县高沟寨，下流到镇番县。康熙六十一年，武威县高沟寨民于附边督宪湖内讨给执照开垦。镇番民申诉。经凉州、庄浪分府"亲诣河岸清查，显系镇番命脉。高沟堡民人毋得壅阻"，甘省巡抚批示："高沟寨原有田地，被风沙壅压，是以屯民有开垦之请。殊不知，镇番一卫（金）[全]赖洪水河浇灌，此湖一开，壅据上流，无怪镇民有断绝咽喉之控。开垦永行禁止。"乾隆二年，高沟堡民人二次赴上级控讨开垦，镇番县知县"阅志申详寝止"。乾隆八年，"高沟寨兵民私行开垦，争霸河水。互控镇、道、府各宪，蒙府宪批武威县查审，关移本县，并移营汛，严禁高沟寨兵民，停止开垦，不得任其强筑堤坝，窃截水利，遂取兵丁等，永不堵浇。甘结。"乾隆十年，经镇番县民请求，上级批准"永勒碑府署"[6]
校尉渠案 镇番县大河的另一河源石羊河，发源于武威城西北清水河。雍正三年，武威县校尉沟民筑木堤数丈，墉清水河尾泉沟。镇番县民数千人呼吁。经凉州府监督张批、凉州卫王星、镇番卫洪涣会勘审详[7]，"蒙批拆毁木堤，严饬霸党，照旧顺流镇番，令校尉沟无得拦阻"[8]。
羊下坝案 石羊河上游在武威，下流至镇番。雍正五年，武威县金羊下坝民人谋于石羊河东岸开渠，讨照加垦，拦截石羊河水流，经武威县郑松龄、镇番县杜振宜会查[10]，镇番民申诉。"府宪批：石羊河既系镇番水利，何金羊下坝民人谋欲侵夺，又滋事端，本应惩究，姑念意虽萌而事未举，暂为宽宥。仰武威县严加禁止，速销前案，仍行申饬"[11]。以上校尉渠案、羊下坝案两案处理经过结果："俱载碑记，同时立碑于郡城北门外龙王庙"[12]。以上三水案都是发生于石羊河上下游各县之间的争水矛盾。
一县各渠坝间，不仅会发生用水争端，而且对早先的分水方案也易发生控争。乾隆《甘州府志》云：张掖县"渠水易启争端，如八腊、牛王等庙前，有分府固丞及张掖令李廷桂均平水利各断案碑文，近若知府沈元辉、知县张若瀛之裁革孔洞碑，而圆通庵又有张掖令王廷赞以孔洞所余添一昼夜加给四工并送泮池、甘泉书院之水碑记。"[13]八腊、牛王等庙前的"均平水利各断案碑文"是对新争端的处理。
镇番地处石羊河流域下游，沙漠边缘，水源短缺，各坝之间争水亦十分激烈。乾隆时，镇番大路坝屡次控争大红牌夏水、秋水水时少，乾隆五十四年"镇番县大路坝汪守库等控小二坝魏龙光争添水利，并红沙梁多占秋水、六坝湖多占冬水"[14]，"大路坝，按粮应分水一昼夜十时三刻，乾隆五十六年控争，奉委武威、永二县勘断，因沟道遥远，拟定水九时四刻；复又控争"；大路坝"原有秋水，后因头坝沙患移邱，将秋水一牌全行移去，以致大路竟无秋水，屡行控诉"。乾隆五十七年后经镇番县、永昌县会同审理，重新分水[15]。
总之，中国疆域广大，各地自然条件不同，社会矛盾的类型也不同。南方山区如徽州人多地少，土地是重要资源，争夺土地的所有权是社会矛盾的主要形式之一；北方干旱半干旱地区如河西走廊、河北滏阳河流域、关中各灌区，水是重要资源，争夺水资源的所有权和使用权是社会矛盾的主要形式之一。道光《镇番县志》云："镇邑地介沙漠，全资水利。播种之多寡，恒视灌溉之广狭以为衡，而灌溉之广狭，必按粮数之轻重以分水，此吾邑所以论水不论地也"[16]。此论虽是对镇番县计粮均水的解释，但也可说明，河西走廊地区人们比较重视水资源。论者说："由于争水斗争比较多，故华北的水利社会更多地体现了水权的形成与分配。在江南水乡，水资源是丰富的，土地是稀少的，斗争的焦点在争地地方不在于争水。……正是水资源的短缺程度的不同才造成了南北水利社会特点的差异"[17]。华北如此，西北也是如此。
争水矛盾的产生有自然因素，也有社会因素，而有时这两种因素互为因果。河西走廊处于干旱半干旱地带，加上河西走廊南北山地的生态环境变化，引起高山积雪融水减少。而河西走廊森林植被破坏，又是因为人为的砍伐山林使走廊南北各山多成为童山，以至减少了高山积雪和冰川形成，从而影响了祁连山的冰雪融水。当时不少人都提出保护河西走廊南部边缘高山森林植被的问题。乾隆十四年《永昌县志》作者指出："倘冬雪不盛，夏水不渤，常苦涸竭，……且山水之流，裕于林木，蕴于冰雪。林木疏则雪不凝，而山水不给矣。泉水出湖波，湖波带潮色，似斥卤而常白，土人开种，泉源多淤。惟赖留心民瘼者，严法令以保南山之林木，使阴藏深厚，盛夏犹能积雪，则山水盈；留近泉之湖波，奸民不得开种，则泉流通矣。"[18]作者指出了河西走廊冰山积雪依赖森林涵养、保护森林等问题，并认为应当"严法令以保南山之林木"。
造成争水矛盾的社会因素有许多：一是流域与行政区划不一，上游占据地利优势，多拦截河水，使下游涸竭；二是河源水脉融贯，有时确实难以区分此疆彼理；三是土地沙化，水渠渗漏加剧，有些渠坝就要求从其他渠坝划出水时和开垦湿地以增加耕地，势必造成新的用水矛盾；四是迁移从事农业，与汉民屯田用水发生矛盾；五是县官处理不力等。这些都是水利争端的原因，而这些原因有时又纠缠在一起。肃州与高台县的争水，高台县与抚彝、张掖的争水，镇番县(今民勤)与武威县的争水，镇番县各渠坝的争水，武威县各渠坝的争水，大多因以上原由。
二、分水制度的建立和分水原则解决争水矛盾的方法，除了新开灌渠外，主要是建立分水制度。各县之间的分水，按照先下游后上游的原则分配，由各县协商解决。不成，则由上级协调，甚至调用兵力强行分水。高台县镇夷五堡处于黑河下游，上游的张掖、抚彝、高台各渠截断水流。康熙五，高台县镇夷五堡生员岳某等，向陕甘总督年羹尧控诉，"蒙奏准定案，以芒种前十日，委安苏道宪亲赴张、抚、高各渠，封闭渠口十日，裨河水下流，浇灌镇夷五堡及毛目二屯田苗，十日之内不遵定章，擅犯水规渠分，每一时罚制钱二百串文，各县不得干预。历办俱有成案。近年芒种以前，安肃道宪转委毛目分县率领丁夫，驻高（台）均水，威权一如遇道宪。"[19]这种以兵力临境分水的情形较少见。有时要动用巨款交涉，如高台县三清渠渠口开在抚彝厅，"交涉极多，费款甚巨"[20]。
一县内各渠坝的分水，由县衙的水利通判、各渠坝的水利老人根据各渠坝分得的水额或水时，按照修渠人夫、地亩、承担税粮和水量来分配水时，并负责日常水利管理、维护。各县设立水利通判的时间不一。镇番县，约于康熙四十一年设水利老人和水利通判[21]。武威县，于乾隆元年设立水利通判一员，管理柳林湖屯科地屯垦[22]。古浪县，乾隆八年县令安泰勒石《渠坝水利碑文》中，有水利老人的职责规范："各坝各使水花户册一样二本，钤印一本，存县一本。管水乡老收执，稍有不均，据薄查对"："各坝水利乡老，务于渠道上下不时训士，倘被山水涨发冲坏，或因天雨坍塌以及淤塞浅窄，催令急为修理，不得漠视"；"各坝水利乡老务需不时劝谕，化导农民，若非己水，不得强行邀截混争，如违，禀县处治"；"各坝修浚渠道，绅衿士庶，俱按粮派夫，如有管水乡老，派夫不均，致有偏枯受累之家，禀县拿究"[23]。以后历朝皆有发展。乾隆二十年，陈宏谋指出甘肃用水的弊端："遇缺水之岁，则各争截灌；遇水旺之年，则随意挖泻。……此一带渠流，或归于镇番之柳林湖，或归于口外之毛目城，现在屯田，皆望渠水灌溉，多多益善。上游引灌已足，正可留灌下游，断不应听其到处冲漫，散流于荒郊断港之区也。"他要求完善分水制度："仰即查明境内所有大小水渠，名目里数，造册通报，向后责成该州县农隙时督率近渠得利之民，分段计里，合力公修：或筑渠堤，或浚渠身，或开支渠，或增木石木槽，或筑坝蓄泻，务使水归渠中，顺流分灌，水少之年，涓滴俱归农田，水旺之年，下游均得其利，不可再听散漫荒郊，冲陷道路。而水深之渠，则架桥以便行人。其平时如何分力合作，及至需水，如何按日分灌，或设水老渠长，专司其事之处，务令公同定议，永远遵行。"[24]这体现了地方行使调节共同用水和平均用水的社会职能。
分水的原则有三种：按修渠人夫分水、照粮分时(计粮均水)、计亩均水。
按修渠人夫使水 高台县纳凌渠上中下各子渠"按出夫多寡使水，定期十日一轮"，新开渠上中下各子渠"按人夫多寡使水"，乐善渠三子渠"按人夫多寡，照章使水"，"旧有殷介、汗章子渠二道，出夫二十一名，灌田一千二百四十六亩"[25]。
计粮均水（照粮分时、照粮摊算） 武威、古浪、镇番等县实行计粮均水。武威县有黄羊渠、杂木渠、大七渠、金塔渠、怀安渠、永昌渠等六渠，六渠坝分水的原则是"凡浇灌昼夜多寡不同，或地土肥瘠，或粮草轻重，道里远近定制"。[26]这是说武威县六渠坝之间，根据各渠坝承担的税粮和马草，来分配灌溉用水。乾隆十四年《五凉全志》云：武威县"渠口有丈尺。开凿有分寸，轮浇有次第，期限有时刻。总以旧案红牌为断。"[27] 又云："古浪诸水田，其坝口有丈尺，立红牌刻限，次第浇灌，……使水之家，但立水簿，开载额粮，暨用水时刻"，各分水渠口的水利碑文，备载各坝额粮、额水，并分水渠口长阔[28]，力求使水资源平均分配。
镇番县有四大渠：外西渠、内西渠、中渠、东渠。每大渠下有支渠，计有首四坝、次四坝、小二坝、更名坝、大二坝、宋寺沟、河东新沟、大路坝、移邱之红沙梁、北新沟、大滩。支渠下由各有属沟即子渠不等。在镇番、高台等县，渠坝既是征收税粮单位，也是分水单位。道光《镇番县志》说，"四坝俱照粮均分"[29]。镇番实征正粮五千二百六十余石，四渠各坝共承粮四千三百四十五石[30]。先算出每百石正粮应分得的水时，根据这个比例，和各渠坝承粮数，分配各渠坝的水时。如小红牌夏水共二十七昼夜，"每一百石粮该分水七时三刻六分，……首四坝共承粮八百一十五石八斗一升二合，应分水五昼夜零五刻；次四坝共承粮七百零七石六斗，应分水四昼夜四时；小二坝共承粮一千零七十一石六斗三升五合八勺，应分水六昼夜七时；大二坝，共承粮九百九十五石二斗六升一合五勺，应分水六昼夜十时四刻；更名坝，共承粮三百三十三石八斗三合零，应分水二昼夜五刻；宋寺沟，共承粮一百零一石，应分水十时；河东新沟，共承粮四十石二斗九升五合五勺，应分水三时；大路坝，共承粮二百八十石三斗六升三勺，应分水一昼夜九时一刻，于首四坝内划出水时内，加水二时七刻，共水二昼夜。"[31]其它各牌水的分配，亦是此法。由于各渠坝承粮数固定，而各牌水期限不一，因此每百石粮应分的水时不一，各渠坝分得的各牌水时就不一。如小红牌每一百石粮该分水七时三刻六分，大红牌每粮一百石应分水八时，这样，同一渠坝，分得的小红牌夏水和大红牌夏水就不一样，这完全是因为各牌水的期限不一之原因。总之，要根据粮数和水量的情况分水。各渠坝下的子渠即属沟，也是照此办法分水。由于实行计粮均水，河渠的浇灌能力以粮石为单位，文献中往往以粮石表述河渠的灌溉能力，如安西直隶州引苏赖河（疏勒河）水成屯田渠、余丁渠、渠三总渠，其灌溉能力为："余丁渠……引水溉田一千三百石；北渠……灌溉三堡地，共地三千五百石，咸利焉；南渠……溉新垦地二千三百石。"[32]
照粮分水具有习惯法的性质，镇番县："照粮分水，遵县红牌，额定昼夜时刻，自下而上，轮流浇灌。"[33] 乾隆五十七年镇番、永昌知县在处理水利争端时指出："仍照旧规，各按节气浇灌，无庸置议。……各坝仍照旧规，按时分浇。……按粮均水，乃不易成规。当即调取各坝承粮实征红册查核，……按照实征粮数，核定分水昼夜时刻。"[34]地方在处理争水矛盾时都强调了计粮均水的习惯做法。"当一些习惯、惯例和通行做法在相当一部分地区已经确定，被人们所公认被视为具有法律约束力，像建立在成文的立法规则之上一样时，它们就理所当然可称为习惯法。"[35]照粮分水可称为河西走廊东部地区的习惯法。习惯法有时也得稍加变通。乾隆五十四年大路坝争控水时减少，先经武威、永昌县勘断，不服，五十六年控争，五十七年再经镇番、永昌县勘断，并饬喻各坝水老，公同酌议，从其它渠坝划出水时，断给大路、大二坝，"于按粮均水之中，量风沙轻重，水途远近，通融调剂，以杜争端。"[36]新的分水原则，经"各坝士民各愿具结，并诸勒石，详经道宪批饬结案"成为新的习惯法。
计亩均水 按照纳粮地亩平均分配水时。山丹、张掖、抚彝、高台实行计亩均水。山丹县引山水泉水为五大坝二十二渠；张掖县引黑水弱水为四十七渠；东乐县引洪水河水为六大渠，引虎喇河水为四渠，引苏油河水为二渠，大都麻油河水为二渠，引山丹河水为九坝；抚彝厅引黑河水为二十三渠，响山河水为十渠：以上诸渠，《甘肃新通志》均记录每渠的灌溉顷亩， [37] 似是计亩均水。高台县大渠三十六，而以各渠内支分小渠计则为五十二。有些渠按修渠人夫分水外，有些渠在县志中以地亩记录其灌溉面积，[38]推测是计亩均水。道光五年《镇番县志》说：镇番县大河各坝"浇法：或点香为度，或照粮分时，或计亩均水，各坝章程不一"，"浇有二法：曰分时，曰计亩。照粮摊水，时尽则止，有余不足，各因其水之消长，遇（倒）[盗]失自任之，是谓分时。若计亩，按地摊浇，以有余补不足，遇（倒）[盗]失，众分任之。"[39] "点香为度"只是计算分水时间的方法之一，而照粮分时和计亩均水才是分水的原则，镇番各渠坝之间的分水按"照粮分时"进行，各属沟乃至各农户间的分水，当按"计亩均水"进行。
使水顺序的安排原则有两种：自上而下和自下而上。武威县黄羊渠各坝"水则：俱由上至下。各沟浇水自下而上"。杂木渠、怀安渠、永渠"各坝一齐开沟，自上而下。各沟自下而上"。[40]
计粮均水、计亩均水都是平均分配水资源的方法，名称虽异，实质则同。如古浪县的计粮均水，是按照额征水粮石数确定使水时限："头坝，……额征水粮三百五十石零，草随粮数，额水四百余时"；四坝，"额粮五百五十八石，草随粮数，额水六百八十一时"；上下五坝，"额粮四四百四十石三斗三升，草随粮数，额水六百五十二个时"。[41]要之，计粮均水，是在水资源不足条件下，优先满足交纳国家正额税粮农田灌溉的分配水资源的方法，多实行于河西走廊东部黑河、石羊河下游，即古浪、武威、镇番、永昌等县。道光《镇番县志》云："镇邑地介沙漠，全资水利。播种之多寡，恒视灌溉之广狭以为衡，而灌溉之广狭，必按粮数之轻重以分水，此吾邑所以论水不论地也。"[42]这虽是对镇番县计粮均水的解释，但此论可推及实行计粮均水的其他各县。计亩均水，则是在水资源相对较为宽裕条件下，较为充分满足各类农田的灌溉的平均分水方案，多实行于河西走廊中部黑河中游，如山丹、张掖、抚彝、高台等县。
流域内分水制度的建立和完善，保证了均平水利，受水利一方深为感激："回忆均水未定时，正值用水，而上流遏闭，十岁九荒，居民凋敝，苦难笔罄。今则水有定规，万家资济，胥赖存活"。"…期于均长流，为吾民莫大之利"。[43]一县内各渠坝的分水，在水源较为充足时，在水利老人制度和县府的行政干预下，一般能够保证一县之内纳粮各渠坝的正常灌溉。镇番县，"共计一岁自清明次日起，至小雪次日止，除春秋水不在分牌例外，上下各坝流轮四周。……遇山水充足，可照牌数轮浇。"古浪县，由于有分水制度："次第浇灌，或时加修浚，士民无不均田效力，水利老人实董成焉，现有奉宪碑文可据。……渠坝水利碑文：古浪处在山谷，土瘠风高，其平原之地，赖水滋灌，各坝称利。" [44]
但分水制度有时也不能解决河西走廊干旱缺水，限制了现有土地发挥更大的生产能力。人们感叹：镇番县"章程虽有一定，河水大小不等"，"不能照牌得水之地，所在多有"，"不足之日多，有余之时少，故蹉尔一隅，草泽视粪田独广，沙碱较沃壤颇宽。皆以额粮正水且虑不敷，故不能多方灌溉，尽食地德"，"皆水利之未尽也"。[45]永昌县"倘冬雪不盛，夏水不渤，常苦涸竭，泉虽常流，而按牌分沟，一牌之水不能尽灌一牌之地，炎夏非时雨补救，未见沾足也"。[46]梁份《茹公渠记》说："肃自哈喇灰之祸，虽休养生聚，于今六十年。迩来增置大镇，而民生起色，犹且远逊甘凉。……夫肃当祁连弱水间，广二百七十里，袤不及百里，山泽居其半，地狭民希，而塞云荒草，弥望萧条者，火耕水种，擐甲荷戈，一民而百役也。岂非屯田水利之不讲?物不殷阜之过与?" [47]此可以推及之。
清代河西走廊的水利纷争和分水制度给我们什么启示？一是在水资源不足时，和地方都要发挥国家的调节共同用水和平均用水的社会职能，在不能大兴工程水利时，应注重制度建设，即分水制度的建设；二是地方在分配水资源时，应遵循效率和公平兼顾的原则，既要保证额征粮地的灌溉用水，又要优先照顾离水源较远州县或渠坝的利益，优先让下游用水；三是，社会、经济发展与自然资源的承载力应协调发展。在水资源不足的地区，发展耗水过多的产业如工业和农业时，应考虑到水资源的有限。
参考文献：
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[6] 道光五年许协编《镇番县志》卷4《水利考·水案》。
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[13] 升允修、安维峻纂《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》引乾隆《甘州府志》，宣统元年刻本。
[14] 道光五年许协编《镇番县志》卷4《水利考·碑例·县署碑记》。
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[16] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考》按语。
[17] 王建革：《河北平原水利与社会（1368～1949）》，《中国农史》，20xx，2期，55～64页。
[18] 乾隆十四年《五凉全志·永昌县志·地理志·水利》。
[19] 十四年 新纂《高台县志》卷8《艺文志》）阎汶《重修镇夷五堡龙王庙碑》。
[20] 十四年《高台县志》卷1《舆地志·水利·各渠里亩》。
[21] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考·董事》。
[22] 张之浚纂：《五凉全志》之《武威县志·地理志·田亩·柳林湖》。
[23] 张之浚纂：《五凉全志》之《古浪县志·地理志·渠坝水利碑文》。
[24] 《清经世文编》卷114，《工政二十》陈宏谋《饬修渠道以广水利疏》。
[25] 十四年新纂《高台县志》卷1《舆地志·水利》。
[26] 乾隆十四年《五凉全志》之《武威县志·地理志·田亩》。
[27] 《五凉全志》之《武威县志·地理志·水利·武威水利图说》。
[28] 《五凉全志》之《古浪县志·地理志·水利·古浪水利图说》。
[29] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考》。
[30] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考·县署碑记》。
[31] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》引《乾隆五十七年镇番永昌会定水利章程》。
[32] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》安西直隶州。
[33] 《五凉全志》之《镇番县志·镇番水利图说》。
[34] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考·水碑》。
[35] 《牛津法律大辞典》236页，光明日报出版社1989年8月版。
[36] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考·水碑》。
[37] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》。
[38] 十四年 新纂《高台县志》卷1《舆地·水利》。
[39] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考·灌略》。
[40] 《五凉全志》之《武威县志》第1卷《地理志·保甲》乾隆十四年刻本。
[41] 《五凉全志》之《古浪县志》第1卷《地理志·保甲》乾隆十四年刻本。
[42] 道光五年《镇番县志》卷4《水利考》按语。
[43] 十四年新纂《高台县志》卷8《艺文志》阎汶《重修镇夷五堡龙王庙碑》。
[44] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》引《五凉志·古浪水利图说》。
[45] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》引《五凉志·镇番水利图说》。
[46] 《甘肃新通志》卷10《舆地志·水利》引《五凉志·永昌水利图说》。
[47] 《清经世文编》卷114《工政二十》，梁份《茹公渠记》。
the disputes on water utilization and distribution system in hexi corridor of the qing dynasty
abstract: floodgates were built to irrigate farmlands in hexi corridor in the qing dynasty. intense struggles over access and use of irrigation water among several countries situated in upriver and downriver of hei river and shiyang river , different irrigation cs in a county , were the two main type of water conflict . the water conflict was one of the most principal social contradictions. the main causes were from the man-made factor and changed nature. the qing government takes an active part in the administration of water distribution.by working out detailed and reasonable plans about water distribution，the qing government ensured that the agricultural irrigation have priority in water use．in today's allocation of water resource and during the sustainable development of the water conservancy，we can still learn something from the successful experience of the qing government's administration of water distribution．
key words：water resource；water distribution system，qing dynasty，hexi corridor
第四篇 完善我国水权制度的若干构想_水利工程论文
水是人类生活、生产的必需品，水权与每个人息息相关。因此，应当以完善的法律制度予以充分保障。无论实体上的制度还是程序上的制度，都必须科学可行并得到切实的遵守，这样社会才会秩序井然，水资源才能得到最优配置。然而，我国现行水权法律制度还存在许多缺失，因此，完善我国水权制度势在必行。笔者认为，应从以下方面完善我国现行水权制度。
一、建立水权交易制度，充分发挥市场机制有效配置水资源的作用
我国在20世纪90年代已成为世界第一用水大国，水资源短缺成为我国社会经济可持续发展的重要制约因素。因此，节约用水、合理用水，克服用水危机成为当前我国经济发展所必须面对的问题。《水法》规定的节约用水制度对缓解我国水资源匮乏的局面无疑是有益的，但是它毕竟是一种导向性的软约束，对水资源的培植起不到决定性的作用。在市场经济中，作为市场主体的企业和个人都是理性的“经济人” ，是自身最大利益的追求者，“趋利性”是其本质，缺乏强有力的软约束制度很难要求他们为社会去牺牲个人利益。因此，笔者认为，利用“经济人”的趋利本性，建立水权交易制度，充分发挥市场机制的作用，是合理高效配置水资源的有效途径。然而，我国现行法律制度对此持否定态度；但现实中却在悄悄进行，所以建立水权交易制度势在必行。
（一）科学界定我国《水法》中水资源的概念
《水法》对水资源概念没有作科学的定义，只是对水资源的存在范围作了规定。《水法》规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。www.0519news.Com此规定不是对水资源概念的作科学定义，它没有反映水资源的本质特征—存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范围来界定水资源的概念显然是不科学的和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还有产品水（包括人造水）。尽管产品水来源于自然资源水，在物理性质上与之毫无区别，但由于它包含人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行《水法》关于水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地表水和地下水”，“水资源属于国家所有”；你家游泳池的水属于地表水，所以你家游泳池的属于国家所有。显然，这个逻辑结论是错误的。因为，你家游泳池的水是你花钱买来的产品水，怎么变成了国家所有呢？结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地表水和地下水”。因此，笔者认为，《水法》对于水资源的定义应修改为：“本法所称水资源，即自然资源水，是指存在于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和地下自然资源水”
（二）明确地表明各种载体中水的权属
明晰的产权是交易的基础。要实行水权交易制度，首先必须明晰存于自然界各种水载体中的水产权。我国《水法》规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由 农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。这是法律对水资源权属界定的依据。根据本条规定，地下水属于国家所有的自然资源是毫无争议的，因为地下水所存在的场所简单统一，完全处于自然状态，没有介入人类劳动；而地表水属于国家所有争议极大，因为地表水所存在的场所非常广泛和复杂，介入人类劳动的情况和程度也不一样。江河、湖泊天工所成，其水来自于自然，属于国家所有，大家均无意见，但对水塘水库等人工载体之水属于国家所有则众说纷纭。笔者认为，该条存在以下两个问题：
1.《水法》将水塘、水库等人工载体中的水界定为国家所有，与其他法律法规相悖，也与水权理论不符
笔者认为，水塘水库等人工修筑的水载体犹如一个取水装置，其所载之水已介入了人类劳动。不再是自然资源水，具有产品水的属性。其理由有二：一是人工水塘水库本身包含了大量的人力物力，应视为取水工程，已进入取水工程的水属于工程水即产品水；二是人们拦截雨水或泉水进入水塘水库中的水界定为自然资源水，其权属归国家所有，水塘水库的投资修建者对水体只享有使用权而无处分权，那么投资修建者就不能够将水塘水库中的水进行处分。这与实际情况是不相符的，在实际中因抗旱的需要，往往工程的投资修建者或管理者都要卖水或因养殖人捕鱼的需要而抽干水，这些行为都是一种实质的处分行为。所以，这种界定与XX法原理相悖，而且不利于调动社会力量投资水利事业的积极性，使自然资源水白白地流入大海。笔者认为，对水塘水库等人工载体中的水应界定为产品水，其所有权归工程投资修建者所有。但是，法律应对其所有权作以下限制。
（1）投资修建者应向国家缴纳水资源费。因为，水塘水库等人工载体中的水来源于国家的水资源，不管是天上降水还是地下泉水都属于国家水资源范畴。
（2）居民为了生活生产所需少量用水，有权以人力、畜力的方式在水塘水库中免费取水。这是为了保障公民生活用水权优先的需要而设计的制度。
（3）国家为了公共利益的需要，有权对水塘水库等人工载体中的水进行征用，但必须给予适当的补偿。这样的制度安排也符合《----法》中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定。
2.法律只对农村集体经济组织的水塘、水库中的水的权属进行了界定，没有对其他经济主体修建的水塘、水库中的水的权属作出规定
随着市场经济的发展，水权交易制度的实施，投资水利建设的市场主体将越来越多，假如其他单位和个人投资修建的水塘水库，他们对水塘水库中的水没有使用权或所有权呢？显然，这种立法理念比较“短视”，其观念和思维还停留在计划经济时代，只看到了计划经济条件下修筑水塘水库的单一主体—农村集体经济组织，而没有看到市场经济条件下水塘水库投资主体将多元化。笔者认为，起码应遵循“谁投资、谁受益”的原则来设计和界定水资源的使用权。《水法》应增加一款：“其他投资者修建的水塘水库的水归其所有。”
综上所述，笔者建议《水法》第三条修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体组织所有。其他投资者修建的水塘水库中的水归其所有。”
（三）完善水权体系的有关法律规定
1.完善《----法》对水权的确认和保障
笔者认为,应当在《----法》明确规定以下内容：
（1） 中华共和国水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。这一规定旨在表明国家水资源所有权的唯一主体。
（2）任何单位和个人都有权依法获得水资源的使用权，但同时负有保护水资源的义务。这一规定旨在赋予公民和单位对水资源的使用权。
（3）国家鼓励单位和个人依法开发水资源和进行水利基础设施建设，以保护其合法权益。这一规定旨在引入竞争急智，促进水资源的有效利用和保护。
2.完善《XX法》、《水法》等法律对水权的确认和保障
建议在未来的《XX法典》和修订《水法》时明确以下内容。
（1）明确确立水权的财产权性质，并在此基础上构建水权体系。
（2）明确赋予单位、公民个人的水资源使用权；同时，允许依法取得的水资源使用权、特许取水权的买卖、出租、抵押或以其他形式合法转让，以实现对水资源的优化配置。
（3）完善水权责任制度，确立对高危作业侵犯水权的严格责任制度，其法定免责事由除受害者故意引起的外；因第三人过错、不可抗力的情形引起的侵权行为，加害人如果采取了相应合理的措施仍不能避免的也应纳入免责范围。
（4）赋予农村集体经济组织对其所有的水塘和修建的水库中的水以所有权，赋予其他投资者对其兴建的载水工程中的水以所有权。
（5）规定其他组织和个人对自己享有所有权的载水工具中的水可以实施处分行为，但要向国家缴纳水资源费，以体现水资源的国家所有。
二、完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制
水价包括水资源费、环境水价和工程水价。水资源是指水资源所有人为了彰显自己所有权，保护和管理水资源，使其达到永续利用的目的，而向水资源使用者征收的费用。水资源具有的经济价值是水价产生的基础。水是一种特殊的商品，这就决定了水作为一种商品进入市场的必要性和必须尊重市场经济客观存在的价值规律。
（一）现行水价制度不合理的主要表现
长期以来，在计划经济体制下，水被认为是“社会福利”，是无偿供给的，因而形成了水无价、廉价的思维定势，无视水资源的商品属性和市场规律，制定的水价不能体现水作为商品所应具有的价值，从而导致水资源的极大浪费。我国现行水价制度不合理主要表现在以下几个方面。
1.确定水价依据不科学
水资源在我国的分布存在着空间和时间上的差别，加之水资源的稀缺性。因此，应当根据不同地域和不同季节实行不同的水价，以此来体现水资源作为商品的属性。国家发展和改革委员会与水利部联合制定，自20xx年1月1日起实行的《水利工程供水价格管理办法》第10条规定：“根据国家经济政策以及用水户的承受能力，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格……农业用水价格按供水生产成本和费用核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。” 笔者认为，现行法律规定还存在不足，主要体现在以下两方面。
（1）单纯依靠用水量多少作为以下厘定水价的标准,不能体现水资源的稀缺性程度。水作为一种商品，自然应当尊重价值规律，其价格同商品的稀缺性程度紧密相关，水资源的价值随供求关系而上下波动。在我国，这种供求关系影响不仅表现为用水量的多少，在很大程度上还表现为季节和地域影响。我国北方地区水资源相对贫乏，相应的水价应当较高；南方水资源丰沛，水价可适当降低，经济发达地区的水价在同一程度上应当高于经济欠发达地区的水价。但我国仅根据需要水量的多少来制定水价的做法并未真正反映水市场的供求状况和稀缺程度，与价值规律的要求相悖。
需要指出的是，笔者所称的不同季节和地域对价格的影响不能单纯的割裂两者关系的角度考虑，否则在我国经济尚欠发达且水资源又十分匮乏的西北地区。高昂的水价将使人们难以承受；同样也并不意味着在水资源丰富的地区，水资源就可以任意获取而无需支付任何代价。
（2）对工业、农业和生活用水的水价未能作出明确区分。《水利工程供水价格管理办法》仅区分了农业用水和非农业用水：“农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其他用水。”而对于工业用水的价格，没有依据水源状况、污染程度、供水时间以及提高水量和改善水质而采取的工程措施等差别，分别采用不同的收费标准；对于城市用水收费未能从供水企业的成本考虑出发制定水价。对于农业用水的状况就更为混乱：一方面，对直接抽取地下水灌溉农田而不缴纳水资源费的行为，国家还没有采取有效的制约和监督措施加以解决；另一方面，在我国的总体耗水中，农业所占的比重相当大，而农业用水价格的制定没有从水资源状况和供求关系方面考虑供水成本，客观上纵容了水资源浪费行为。
2.水价偏低
水资源有偿使用制度在我国计划经济向市场经济过度的过程中确立的。水价偏低是我国近年来普遍存在的问题，它不反映价值也不体现供求关系，是有偿使用制度确立后存在的问题。据资料显示：在水价问题上我国长期实行的是全民财政补贴政策，水费在工业产品成本中约占0.1%～0.4%，在其他发达国家中则远远高于这一比重；在我国一般工业生产中原材料费用约占产品成本的70%，大大高于发达国家；而水费在居民生活费中的比例却不足0.5%，许多国家则约占2%。截止20xx年底，全国36个大中城市居民生活用水已由0.14元/m3调整至1.27元/m3。但在法国巴黎，城市供水价格折合币为21元/m3，甚至连水资源丰富的加拿大，供水价格也约为币5元/m3。我国自来水作为稀缺性资源的价值仍没有得到完全体现。
低廉的水费不但使我国供水公司面临开工不足和亏损的困境，而且抑制城市供水事业的发展，甚至严重阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么一个理性经济人的用水量就会趋于不断扩大，而不会自觉节制。实践中，我国工业用水的重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅仅在技术方面的限制，更在于缺乏水价的激励。水价过低带来的直接后果，就国家方面而言，是国有水资产严重流失，财政收入降低；就供水企业而言，它也会因此而入不敷出，水利工程老化，导致缺乏水工程的维持管理资金，从而制约水资源的可持续发展开发和利用；而对用户来说，低价必然导致用水浪费，排污量大，不利于节水措施的开展，给节水环境和供水带来巨大压力。
（二）我国水价制度的完善
水价不合理是我国长期实行计划经济体制留下的后遗症。近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国已开始对水实行收费。但这种收费并非建立在科学标准基础上，以至于出现水价过低、水价结构不合理现象。笔者认为，应当从以下几方面完善水价制度。
1.确定科学的水价制定依据
制定水价是一个复杂的过程。在市场经济条件下，制定水价必须有科学的依据。只有按照科学依据参照各方面的因素制定的水价，才符合市场经济的发展规律，既反映价值规律，又体现供求关系。概括起来，制定水价应当参照如下因素。
（1）所有权因素
即直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让金，即水资源费。其原因在于作为资源的所有者，不但享有水资源的所有权，还要投入大量的人力、物力、财力进行水利、水保工程建设及水资源管理等活动，水资源费不仅是一定水资源的对价，还是对所有者的投入的一种补偿。按照所有权因素制定的水价是水市场价的基准价，其他因素是影响水价上下波动的直接原因。
（2） 可供水总量因素
制定水价应当考虑当年水资源的丰枯程度，在确定可供分配的水资源总量的基础上确定水价。这是因为在市场经济条件下，水价格应随供求关系的变化而上下波动。如果不按可供水量定价，必然违背市场规律，不利于保护水资源。这也是水的以供定需原则在水价上的反映。
（3）地域、季节因素
制定水价应当考虑用水地域和季节，对水资源丰沛地区实行低水价，水资源相对短缺地区实行高水价；对丰水季节实行低水价，枯水季节实行高水价，以避免无节制取用水，造成水资源浪费。
（4） 产业因素
这与国家的整个产业发展政策直接相关。制定水价对国家重点发展的行业应当给予优惠政策，以实现国家对经济的宏观调控职能，如对当前国家扶持的农业、环保产业等用水应当实行低水价。
（5） 用水水质因素
对水质要求高的用水者应当适用高水价，对水质要求低的用水者适用低水价；对取用自来水、地下水实行较高水价，对使用回用水实行较低水价。这表明水价也必须体现以质论价、高质高价的理念，这样才有利于减少污染和浪费。
（6） 水污染因素
根据用水者的排污量确定水价，对污染较大的企业适用高水价，污染小或无污染的用水者适用低水价，有效控制污染源。
（7）水务企业的经济效益因素
水务企业同样要追求经济效益，如果水价过低，企业经济效益差，必然挫伤水务企业的生产积极性，也没有足够的资金提高供水质量，更不利于保证正常的用水秩序。
2.优化水价结构，使之符合市场经济规律要求和保护水资源的需要
水价结构是指构成水价的各种比例关系。考察我国现有的水价结构，一个突出的问题就是还不能收真正体现市场供求关系、保护水资源、实现水资源的可持续利用的水价。优化水价结构必须遵循价值规律和可持续发展的原则，一方面完善水价构成。使水价体现价值规律的要求；另一方面对不同的产业用水实行差别水价。
（1）完善水价构成
水价包括资源水价、工程水价和环境水价。由于水资源属于国家所有，除特殊情况外，取用水者都应当向国家缴纳水资源费。工程水价是指经水工程加工的产品水的市场价格，应当包括水工程的加工费用、税金和合理收益。环境水价即污水处理费，包括取用水带来的外部性补偿和产生的污水处理成本。
（2）实行差别水价
过去我国的水价要么没有包括水资源费，要么没有包括污水处理费，要么象征性地收取水资源费和污水处理费，甚至有的两者都不收取。这不仅造成水价过低，水务企业经济效益低下，而且造成大量的水污染和浪费现象。科学的水价结构应当是：直接从江河取用水的包括资源水价和环境水价；使用水工程供水的应当包括资源水价、工程水价和环境水价。必须改变传统的收费方式，调整水价结构，把水资源费和污水处理费纳入收费项目。据此，应当及时修订《城市供水价格管理办法》，对供水成本中要考虑水资源费，同时合理确定污水处理费，使水价结构逐步趋于优化，满足市场规律的客观要求，促进水资源的可持续利用。
以前，我国在水价制定上仅仅考虑用水量，对不同行业使用统一水价。这种“一刀切”的做法不仅不能体现国家的产业政策，导致国家对扶持行业的优惠政策失灵，同时还因为节约用水与不节约用水一样，造成水资源的极大浪费，不利于节水政策的推行。为保障国家产业政策的实施，鼓励节约用水，应当针对不同行业，不同企业实行有差别的水价政策。具体办法：对国家需要大力扶持和鼓励发展的行业，如生态农业、园艺业、环保产业等实行低水价；对需要稳定发展的行业、企业采用中等水价，如对工业中的低污染企业等；对需要限制的行业、企业，如污染严重的化工、冶金、纺织、造纸等行业采用高水价，以促使这些行业改进技术，提高水资源利用效率，尽量将经济的外部性成本内在化，直至迫使其研制、开发新的污染小的环保替代产品。
三.健全用水制度，提高水资源的利用率
目前，我国对水资源的利用效率仍然停留在较低的水平上，这除了科学用水水平低和节水观念淡薄等原因外，更重要的还在于用水制度的不健全。具体表现在以下几方面：
（一）我国用水制度不健全的主要表现
1.工业污水的回收利用制度不健全
由于设备陈旧、工艺落后、管理水平低等原因，我国很多地区的工业生产耗水率很高。同发达国家相比，目前我国工业万元产值用水量103m3，美国是8m3，日本只有6m3，用水量是发达国家10～20倍；我国工业用水重复利用率仅为55%左右，而发达国家平均为75～85%①（①刘毅《我们离节水社会还有多远》，载《日报》20xx年10月24日）。工业高耗水率和低重复使用率的现实，迫切要求推行污水回用制度。但由于国家污水回用制度规定不健全，污水的资源化的利用就存在着制度上的巨大障碍。
（1）污水的回用制度规定不完善。在我国《水法》、《水污染防治法》等有关水资源的法律法规中均约束对污水回用制度进行规定，导致污水的资源化利用存在着制度上的巨大障碍。
（2） 污水的 回用缺少相关的技术标准。我国的污水回用工程建设起步晚，工程设施设计、建设的标准、规范及相关的配套制度不完善。
（3）缺乏鼓励污水回用制度。问题主要在两个方面：一是对于工业污水处理厂的设立缺乏政策上的有力扶持，污水处理的市场未开放。笔者认为，建设污水回收利用工程是缓解我国日益严峻的水资源危机的一条新出路。我国现有条件下，污水处理的成本较高，而国家又缺乏这方面的优惠政策，这不仅使得国内的民间资金难以介入，而且国外资金的投入也存在诸多限制。二是由于我国污水处理的成本较高，相应的再生水的价格也就高，这就使得企业愿意选择自来水而不选择再生水，这又在很大程度上阻碍了污水处理工程的发展。
2.农业灌溉节水制度落实不力
农业灌溉用水约占我国目前用水量的70%，但有效利用率不到45%，比先进国家70～80%的利用率低20～30百分点，不少灌区灌溉水量超过农作物实际需水量的30%到1倍。在黄河灌区，由于普遍采用漫灌的方式（特别在中上游地区），农用水的利用率极低，每立方米水的粮食生产能力只有发达国家的1/3左右。如果农业灌溉用水的有效利用率提高10个百分点，就可以节约500～1000亿m3的水②（②葛颜祥、胡继连解秀兰《水权的分配模式与黄河水权的分配研究》，山东社会科学20xx年第4期）。据此，农业种植结构和灌溉方式缺乏合理的制度引导是造成我国目前农业耕作用水耗水量的重要原因。
尽管我国《水法》规定，各级应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要防渗漏措施，提高农业用水效率。但是，对此在实践中却缺少具体的引导，尤其是在水资源贫乏的西北地区更为严重，其中突出表现有三：一是以往的种植目标多偏重于早熟、高产、优质、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了当地水资源的供应状况；二是对于有耐旱能力的新品种，国家未采取相应制度予以鼓励耕种，以至在追求高产的传统观念下，很多地方对有限的水资源进行掠夺式的经营；三是在农业节水灌溉方式的推广上，由于缺乏国家资金上的扶持，节水灌溉方式如滴灌用水方式的推广率很低，从而造成水资源利用的严重浪费。
3、城市生活用水存在着较为严重的制度缺陷
随着城市居民住房卫生设施条件的不断完善和生活水平的提高，以及城市化进程加快，特别是第三产业和城市建设的发展，城市生活用水量不断增加。虽然各级在城市供水方面做出了许多工作，增强了城市的供水能力，但是依然不能解决城市缺水问题。在全国600多个城市中，有400多个城市存在供水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有110个，全国城市缺水总量达60亿m3。这表明我国城市生活用水存在着危机，而这种危机与城市生活用水制度的下列缺陷有着直接的关系。
（1） 节水用具推广制度约束不力，不利于水资源的节约和充分利用。《水法》规定，城市应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏渗率，提高生活用水效率。但是，由于缺乏具体的操作制度，致使上述规定无法得到很好落实。
（2） 水价低廉导致公民节水意识不强。水是一种商品，在市场中水资源的价格应当体现其稀缺性。水价低廉使得市场中每个追求个人利益最大化的经济人不会主动地采取节水措施，外在节水压力的缺乏必然导致在生活用水中不同程度的浪费。
（3）城市公共设施用水缺乏严格的制度约束，造成大量的公共用水浪费。由于城市建设的发展，使得城市绿化用水、道路洒水、公园补充用水等不断增加。本来这类用水对水质要求不高，然而许多地方使用清洁水甚至使用符合饮用水标准的自来水。对这个问题我国尚未用法律法规手段加以规范。
（二）我国用水制度的完善
我国大面积用水主要分布于工业，耕作农业和城市，水污染和浪费也要发生在着三大领域。现在必须通过完善用水制度，提高水资源的利用率。
1.完善工业用水制度
由于技术、管理等方面的原因，我国工业用水存在着严重的高耗水率、低重复利用率的现象。针对这一现象，笔者认为应当建立健全以下几方面制度。
（1）实行严格的淘汰制度
这就需要对高耗水、低重复利用的企业，责令实行强制性技术改造，促使采用节水工艺，加装污水净化设施以降低水资源浪费，减少污染；对拒不进行技术、设备改造或虽经改造仍不能达到标准的企业，责令其停业整顿，或转为低耗水生产的产品；对拒不转产或整顿，或虽经整顿不能达标者，必须强制关闭。
（2）建立污水回用制度
这就要放开污水处理市场，鼓励企业建设污水回用设施或投资污水处理，并给予政策上的扶持和财政上的补贴，以提高需要其污水处理率；鼓励对水质要求不高的企业使用再生水，并给予价格上的优惠；制定关于污水回用的技术标准，供企业设计、建设污水回用设施时参照。
（3）对再利用设施实施强制加装制度
为了公共利益的需要，主管机关必须要求用水企业强制安装再利用设备，以充分回收冷却用水及其他可循环利用的工业用水，以促使水资源的经济使用。
（3）实行单位产品用水限额制度
对企业现有的设备进行技术改造后，按照单位产品需水量确定合理用水限额。对限额内用水实行平价收费，节约水量适用低水价，对超额用水适用高水价；对企业节约水量可以采用回购或允许企业经批准后在市场转让。同时，根据科技发展状况逐年降低单位产品用水限额，以促使企业节约用水，提高水资源的效率。
2.完善农业用水制度
农业用水主要存在用水效率低、非点源污染严重等问题，为此必须从以下几方面着手解决。
（1）调整产业结构
根据当地水资源状况引导农民改变传统的产业结构，不种或少种生长周期长、用水量大、产量低、经济效益不明显的农作物；鼓励发展新型的生产周期短、产量高、耐干旱、四季皆宜的农作物；积极帮助农民使用高新技术、提供资金支持、组织产品市场，实现经济效益，克服水资源短缺所带来的困难。
（2） 改变传统的灌溉方式
引导农民改变传统的大水漫灌的灌溉方式，采用新型的节水灌溉方式和节水技术，如滴灌；对新技术推广所需资金，应当给予积极扶持政策；对采取节水灌溉的农业用水适用低价水，以体现的宏观调空政策。
（3）实行用水分段计费方式
农业生产同工业生产不同，农业生产受季节、气候影响较大，因此不可和工业用水一样实行单位产品用水限额制度，而应当采取用水分段计费方法，促使农户节约用水。具体实施方法：根据农户往年单位面积平均用水量确定略低的用水基准，对基准限额内用水适用正常水价；超过限额用水适用高水价；对节约水量适用低水价，并予以回购或允许农户经过批准后在水市场上转让。当然，基准限额应当随当年降水丰沛程度予以适当调整。
（4）加强供水管道、设施的维护和管理，杜绝供水管道、网络的跑、冒、滴、漏等现象，减少水资源浪费。
3.完善城市用水制度
我国城市用水存在供水统一、水价不合理等缺陷，应当从以下几方面进行完善。
（1）改善供水体制，实行分业供水制度
目前，我国城市用水不分行业、不管水质要求而统一使用自来水，这种供水体制极不利于节约用水，今后应当按照不同行业对不同水质要求分别供水，如对向居民生活和餐饮娱乐、医疗卫生等行业供应高品质的清洁水，对消防、道路清洁、城市绿化等方面则供应品质较低的再生水或循环用水。
（2）对居民用水实行供水限额和分段计费制度
根据各住户用水的实际情况，确定家庭基本用水限额，实行限额预期。限额内用水适用正常水价，超限额用水适用高水价，对限额内用水节约部分适用低于正常水价；同时对节约的部分予以回购，或以正常价格转入该用户下一计费期间限额，或经批准后允许其在市场上出售。
（3）加强供水管网的维修和管理制度，实行有效推广节水器具制度
供水企业应当及时检修供水设施，维护供水网络，并根据实际要求用户安装节水设备，最大限度地实现水资源的节约和有效利用。
四、建立适应市场需要的水务企业制度，保证水资源的有效供给
（一）当前我国水务企业存在的主要问题
城市供水是一种经济活动。一项企业，应该遵循经济规律，对水的供给应该实行企业化经营和市场化运作。然而，在我国的供、排水行业长期以来被视为公益事业，建设靠拨款，运营管理费用靠财政补贴，供水企业的主要业务是由地方的企业独家垄断经营，扮演着宏观监控、投资和运营三位一体的角色。其结果造成政企不分、职责不明，垄断经营、缺乏竞争，成本高，投资回报率低，自我积累能力差，行业整体效益不佳的局面。考察我国目前水务企业，主要存在以下问题。
1.水务企业的国家垄断经营，政企不分
由于作为自身垄断企业之一的供水公司，其经营活动关涉百姓生活和工业生产，具有很强的社会公共性，甚至与社会稳定相连。因此，在这些和经济双重目标之下，企业几乎没有自主经营的权利，不得不听命于主管部门的指示，结果导致自然垄断企业几乎没有外部的竞争压力。同时缺乏市场和对利润最大化的追求，从而丧失改革经营体制的迫切需求。有资料显示，1998年我国自来水价格比1978年上涨11倍，按道理说企业的经济效益应当很高，然而供水公司却是吃财政补贴的大户，这种状况的存在，造成两方面的后果：一是产品的价格并不是成本约束企业经营状况的反映，自然垄断企业的资产效率没有得到真正的实现。二是财政补贴造成国家利益的损失，更重要的是消费者受到了自然垄断企业的双重盘剥，即作为纳税人，他承担了对企业的亏损补贴；作为消费者，他又支付了与实际得到的产品与服务价值不相称的高价格。
2.水务企业内部管理制度落后，供水设施维护不力
目前，我国水务企业的管理体制以及企业的内部经营机制远不能适应市场经济发展的要求；尽管我国的供水体制已有一些改革，但从根本上讲，水务企业还没有完全摆脱高度集中的计划经济体制的影响。一方面表现在所有制形式单一，未能形成多元的投资主体；另一方面表现在产品和服务价格改革滞后，未能充分体现市场供求关系的变化，企业内部缺乏激励机制和竞争动力，经济效益不能充分发挥。其直接结果是供水设施建设和维护不力。据统计，到20xx年，扩建和新建自来水厂及管网维护和改造的费用将可达2500亿元币。由于，我国很多城市管网状况存在着很大的问题，甚至“管网之患”。东北的一些城市甚至还在使用日伪留下的管网。供水设施的更新和维护不力带来的危害在全国范围内普遍存在，自来水供应的跑、冒、滴、漏现象非常严重。有资料显示，我国地下管网漏水是地上供水设施损失和人为浪费的10倍以上。高失水率浪费了大量水资源，带来了很大的经济损失，更加剧了城市的缺水问题。
（二）水务企业经营制度的完善
水务企业所承担的任务是关系国计民生的基础性公用企业，是市场主体的一部分。因此，水务企业应当适应市场化的要求，同其他企业一样建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度，参与市场竞争，在竞争中求生存。为此，必须从以下几方面完善水务企业经营制度。
1.改变对水务企业的直接控制，实行政企分开
改变对水务企业的直接控制，就是要求放弃对企业的直接控制，不以投资者的身份参与企业经营管理和利益分配等活动，而仅仅从企业的监控者的角色，把企业完全推向市场，使企业真正成为市场主体，自主经营、自负盈亏。
过去，我们对水务企业实行的是投资建设，参与运营，给予补贴的政企不分的体制，结果造成企业既无外在的竞争压力，也无内在激励动力，这种体制只能窒息企业应有的生机和活力，致使企业成本居高不下，投资回报率低，靠财政补贴度日，甚至企业濒临破产的边沿，使这必然导致水资源浪费和严重污染。
要实行水务企业的政企分开。至关重要的是实现两个转变：一是要割断与水务企业的经济联系，不再对水务企业进行直接投资和给予财政补贴；二是不再直接控制水务企业的产权，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏，自我发展的经济主体，参与市场竞争。作为宏观调控者，干预水务企业的不正当行为，维护正常的竞争秩序。
2. 开放水务企业投资市场，实行投资主体多元化
受计划经济影响，我国水务企业长期由投资，不允许其他主体参与投资，这就形成了水务企业独占市场的局面，其结果必然是水资源资产开发利用效率低下，造成水资源浪费。随着市场经济的发展，必须打破由单一投资兴办水务企业的局面，放开水务投资市场，让更多的社会资金投向水务行业，鼓励和扶持他们水务市场竞争，从而实现水务市场主题多元化。只有这样才能培养市场竞争机制，促使企业改进技术，更新设备，加强管理，降低成本，提高水资源的开发效率，促进水资源的有效利用。
3.完善水务企业内部的经营管理体制，实行公司制治理机构
水务企业在政企分开、明晰产权、开放水市场的前提下，必须适应水务市场的需求。对此，必须采取以下措施：一是对水务企业进行公司制改造，实现水务企业投资多元化，从而增强企业的资金实力；二是根据公司治理结构理顺内部管理关系；三是变粗放型经营模式为集约型经营模式，引进高新技术用于水务产业，提高劳动生产率，提高经济效益；四是加强供水设施的维修和设备更新，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象，提高水资源资产的利用效率；五是积极拓展水务行业新领域，诸如开发生产节水器具、供水设施等，实现从取水、供水、排水、治污、回用一条龙的链条式服务，走集团化道路，提高企业的整体经济效益。
五、完善水污染监督控制制度，减少污染对水资源的破坏
（一）我国水污染监控制度存在主要问题
水污染是中国面临的主要的水环境问题之一。水污染加重了水资源的短缺，导致了水资源供需矛盾进一步加剧，造成了巨大的经济损失。我国水污染控制制度的不完善是导致水资源短缺的重要原因。虽然我国已制定了许多防治水污染的法律法规，但还存在以下缺陷。
1.污染处理欠缺实施监督制度
中国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能有效防治水污染。尽管我国《水污染防治法》规定城市污水应集中处理，但是具体的实施操作制度却不配套，缺乏污水处理的实施监督机制，致使工业废水处理率很低，许多处理设施没有正常运行或者基本不运行，许多城市甚至还没有污水处理厂，达标排放流于形式,大部分城市污水还是未经有效处理而直接排放。
2.排放收费制度规定不合理，水污染防治工作难以有效实施
排污收费制度是我国一项重要的环保制度，体现的是“污染者付费”的原则。我国排污收费制度早在1979年《环境保（试行）中就有规定，在以后的法律法规中对这一制度又进行了一些完善，但排污收费制度在实施中仍然存在着如下问题。
（1）排污费的征收方式不合理。1982年《征收排污费暂行办法》规定，排污单位排放的废水、废气、废渣中，同一排污中含有两种以上有害物质时，应当按收费最多的一种计算。这种单因素的收费方式使企业承担其污染行为的部分责任，起不到促进企业治理污染的作用，反而给企业一种规避高收费的方法。同时，只对一种污染收费，难以从总量上控制污染物的排放，不利于对水污染的整体防治。
（2）排污费征收标准过低。我国现行排污费的收取标准是每吨水最高不超过0.05元，远远低于水污染恢复治理所需费用和水资源补偿费用。这种规定仅以企业缴纳微薄的排污费和超标排污费，来补偿其造成的环境破坏和污染的全部费用，严重违背了污水处理的市场价值规律，使得污染者不重视污水的治理恢复，难以体现国家用经济手段保护水资源的政策导向。
（3）排污费的征收对象的范围过窄。我国现行的《水污染防治法》和《征收排污费暂行办法》只对工业“三污”排放和直接向环境排放污染物的单位和个体工商户收费。大量的非企业排污以及城市生活污水等仍未征收或低价征收排污费。这不利于遏制愈演愈烈的非企业单位以及城市居民的污水排污行为。
3.对地下水的滥采和水污染防治缺乏有效的制度规范
由于长期以来我国更多的是侧重于经济发展，而在很大程度上忽视了对环境和自然资源的保护，致使地下水资源遭到了相当程度的破坏。一是地下水污染严重。据环保部门统计，目前我国已有50%的浅层地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不适宜饮用。二是过量开采地下水出现地面沉降等严重的地质问题。我国现行保护地下水资源的法律制度还存在以下问题：
（1）缺乏对非法开采地下水资源的行为尤其是对超量开采地下水行为法律责任的规定。尽管我国《水法》规定了因违反规划造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应承担治理责任，《水污染防治法》对污染地下水行为也作出了禁止性规定，《水污染防治法实施细则》对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品、农药等危险行为规定了处以10万元以下罚款，由于缺乏行之有效的执行与监督机制，实际上很难追究违法者的法律责任，仍然不能制止污染者在经济利益的驱使下破坏地下水资源行为。依笔者之见，我国应当采取更为严格的法律责任措施，才能对地下水的非法开采和污染行为进行有效的预防和规划。
（2）缺乏对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国用水总量中占了极大的比重。在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用、污水灌溉、不适当的开垦及林木滥伐等行为又对地下水资源造成了不同程度的污染和破坏。综观我国现有的相关法律制度，极少发现有关针对农村地下水保护的法律法规。这种状况的存在必将影响到地下水资源保护工作在农村的广泛开展，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。
（3）缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定成果，但相关立法明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的并不具体的规定。如《水污染防治法》规定：“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，而在《水法》中只笼统地规定了“采取措施”防治超采纠纷。这种原则性的规定显然难以满足推行地下水人工回灌的要求，从而达不到有效恢复和保护地下水资源的目的。
4.非点源污染控制制度不完善
水污染按污染源进行划分，可以分为点源污染和非点源污染（也称为面源污染）。点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放；非点源污染的来源比较广泛，其中主要是农田的面源污染，这一种是最为重要和分布最广泛的污染。
对于点源污染，我国已在《环境保》和《水污染防治法》中通过“三同时”、限期治理以及排污收费等制度的设置对工业企业的非法污染的行为进行了有效的控制，使得点污染越来越少，但随着点源污染控制能力的提高，面源污染却逐渐显现出来。在美国，即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。从我国现行的对污染物排放的总量控制，只对点源污染的控制有效，而对面源污染的控制却没有任何意义。况且，我国现行法律对非点源污染的控制也及其少见。尽管我国《环境保》有“各地应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”的规定，《水法》有关“有关各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级应当加强对水污染防治监督管理”的规定，但是这些过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。农业非点源污染又主要来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。在目前我国的不少省份，农业非点源污染是一个主要水污染源。虽然开始推广节水灌溉设施，但是就广大农村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，与此同时，巨大的粮食需求和地面积水的急剧减少，又使得化肥农药的大面积使用，成了提高土地产的重要途径。虽然有关的法律法规明确规定了农药的使用必须符合农药安全使用的原则和标准，但是由于缺乏相配套的管理监督措施，这些规定也得不到有效的执行。
（二）水污染监督控制制度的完善
随着城市化进程的加快，我国水污染呈现急剧上升趋势，必须从多方面采取措施，完善水污染监督控制制度，减少水污染和水资源破坏。笔者认为，这些措施至少应当包括以下几个方面：
1.实行污水处理监督责任制
现在的关键是要贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》关于污水集中处理的有关规定，根据城市供水量及排污量的大小，兴建污水处理厂，新城镇必须优先规划建设污水设施，实现城市污水集中收治；环境保护行政主管部门加强环境监测，及时了解城市周边河湖的水质状况及变化情况，为污水治理提供科学依据；将当地的污水集中处理设施建设情况、污水处理率和水质状况作为对地方行政领导的考核重要内容，强化其领导责任，层层抓好落实工作，以彻底消除环境与资源保护中的地方保护主义；实行全国统一的环境资源保护督导组和巡视员监督制度，加大环境资源保护监督，并对污染破坏严重的违法犯罪行为和的不当保护行为开展调查，严肃处理，以保障法律法规的准确及时施行；在地方召开人代会期间，《工作报告》应当包括水污染的治理内容以供人大代表争议；在人大闭会期间，当地环境行政主管部门和水行政主管部应当定期地向同级大会常务委员会汇报有关水污状况和污染治理情况，以供人大监督。
2.完善排污收费制度
为了更好地体现“污染者付费”的原则，使外部成本内部化，应当加强排污收费工作。首先要强化现有收费制度，对企业除按照资源水价、生产水价和环境水价收取水资源使用费外，对其排放的废水、废气、废渣应当按照规定的范围、排污的数量征收排污费，并促使其积极采取有效措施，实现水资源的综合利用；二是扩大排污费征收的范围，不仅对排污企业征收排污费，对其他排污主体包括企事业单位、个体工商户、城镇居民家庭也应当征收排污费，真正落实“污染者付费”的原则；三是提高现有排污费的标准，以切实体现排污费的惩罚性和补偿性，彰显国家用经济手段惩罚污染和破坏水资源的行为，使外部不经济性真正的、彻底的内在化，促使排污者自觉减少污染物排放，保护水资源。
3.建立地下水保护制度
目前，我国地下水保护制度还存在诸多空白，应当从以下几方面进行完善。
一是尽快建立地下水保护制度。这一方面必须规范开采地下水的行为，对地下水的开采实行严格许可、定量开采制度，杜绝未经许可私自采水、超量采水以及破坏性采水等严重危害地下水资源的行为发生；另一方面必须严厉制止使用低效用、高污染的化肥和农药以及不适当开垦、滥伐林木等污染和破坏地下水资源的行为。
二是强化对地下水资源的污染、破坏行为的法律责任。一方面对滥采、超采地下水的行为，不仅规定要承担治理责任，还应当规定更为严厉的行政责任，对情节特别严重的行为，还应追究刑事责任，如增设非法取水罪、确立水资源犯罪无过错责任和举证责任倒置原则等；另一方面对污染和破坏地下水资源的行为，给他人造成的损失应当承担赔偿责任。
三是完善有关地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通过向地下水开采者征收回灌费，给采水者完成规定的采水量后，由水行政主管部门组织水资源集中回灌。这样才能避免开采者不回灌或用污水回灌等现象发生。
4.加快非点源污染控制立法
我国非点源污染重要是来自农村使用化肥，农药、除草剂、生长素、洗涤剂等导致的污染。我国非点源控制理发比较落后，必须从以下几方面进行完善：一是加快制定剧毒、高残留物农业生产资料生产工艺和设备的淘汰制度，从源头上控制非点源污染物质投放市场；二是禁止生产、销售、运输、使用已被淘汰的剧毒、高残留物农业生产资料；三是对开发生产高效低毒低残留物的农业生产资料产品实行鼓励政策；四是禁止淹没或灌溉方式，违者处以重罚，以减少污染的面积；五是规定奖励和奖励节水灌溉农机具的研制、生产和使用。
六、建议《XX法》增设非法取水罪，加强水资源的保护力度
（一）现行保护水资源刑事立法的缺陷
我国现行立法对水资源法保护的规定见之于XX法分则第六章和水法相关条款，同时还包括环境保及其他相关法律法规中的一些原则性规定。这些规定对打击刑事犯罪、保护水资源发挥着重要作用。但这些规定也存在一些缺陷，不利于水资源的切实有效的保护。
1.《XX法》实行过错责任的归罪原则，不利于打击资源刑事犯罪
我国《XX法》针对水资源犯罪的认定采取的是过错责任原则，即以故意或过失作为犯罪构成的主观要件。如重大环境污染事故罪仅以过失构成此罪。然而，一方面实践中许多水资源污染和破坏行为虽然不存在故意或过失，而其结果仍然给国家、社会或公民个人带来严重的危害后果；不对这种行为加以制裁，不足以对公民的生命健康安全和国家、集体或个人的财产予以切实保护，不足以对所侵害水资源社会关系安全加以保护，不足以保护该行为所破坏的水环境和水资源。另一方面，即使采用过错责任原则，也由于水资源破坏的隐蔽性和水资源危害的潜伏性和积累性，从而导致是资源违法行为实施后往往取证困难而使司法机关无法及时对犯罪嫌疑人抓获归案，或者虽然抓获归案却因证据不足而不起诉，撤销案件，甚至作出无罪判决。这就无形中纵容了水资源犯罪，使本该受刑事制裁的犯罪分子逃之夭夭，极不利于打击水资源刑事犯罪。
2.《XX法》未将水资源的合理开发利用纳入保护范畴，对非法取水问题没有相关规定
我国《XX法》第338条重大污染事故罪规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处以罚金。”这是对水污染犯罪的规定，对水污染违法犯罪行为起着打击和预防作用。然而，我们对严重危害水资源的行为包括两方面：一是对水资源污染；二是对水资源的破坏。《XX法》仅对前一方面作出规定，对后一方面则漠然置之，未免放纵了大量的水资源犯罪行为。依照我国《水法》规定，水资源属于国家所有；同时，除特殊情形外，其他单位和个人直接从江河取水必须征得水行政主管部门许可；单位和个人必须按照许可的时间，地点、程序、方式及数量取水。事实上，许多单位和个人并不是完全按照取水许可的内容进行取水，经常恶意超取、滥取或违背取水顺序甚至未经任何申请而进行取水，不仅造成国有资产大量流失，扰乱了正常的取水、用水秩序，给其他单位和个人带来很大的经济损失，更是对水资源的极大破坏。这种行为已经不是简单的违法许可的行政违法行为，而是有一定社会危害性的严重违法行为，不对其采取相应的刑事制裁，不足以纠正非法取水行为以保障取水许可制度的有效实施。
3.《XX法》只规定了惩罚水资源犯罪的结果犯，对水资源的保护力度不够
《XX法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中规定了“破坏环境资源保护罪。”在涉及环境犯罪的各种罪名中，除了极少数罪名外，绝大多数以结果犯作为惩罚对象，而没有以危险犯作为惩罚对象。这对于旨在保护水、大气等自然资源的重大环境污染事故罪也不例外。也就是说，危害水资源的行为只有在“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”时，才构成犯罪；换言之，水资源犯罪为结果犯。然而，同普通犯罪相比，水资源等环境犯罪行为有其自身的特殊性，表现在：普通犯罪行为遵循的是行为直接作用于他人的人身或财产；水资源等环境犯罪行为则是行为作用于环境，然后以环境为中介产生对他人的人身或财产造成损害。这就是说，如果仅仅以对他人的人身或财产的损害后果为构成要件，则众多的破坏水资源因为只对环境造成破坏，而并不一定产生危害人身财产的严重后果，对这类行为就不能实施刑事制裁。这显然与XX法打击水环境犯罪，保护水资源的初衷是背道而驰的。如果放任不管，势必引发对水资源严重的危害后果。因此，对水资源犯罪的犯罪构成客观要件的规定过严，就意味着行为人受到刑事追究可能性很小，只要不发生重大的危害后果，就不会产生刑事责任，从而降低了刑罚实现的可能性，对预防重大水资源污染事故的发生十分不利。
（二）完善水资源XX法保护的若干建议
针对现行《XX法》的上述缺陷，笔者提出以下建议。
1.在水资源犯罪案件中确立无过错责任原则，增设有关举证责任倒置条款
无过错责任，是随着近代XX法理论与实践的发展而逐步确立的一项新的归责原则，其基本含义是：无论行为人在主观上是出于故意还是过失，只要行为人造成了危害后果，行为人就应当承担法律责任。它首先在民事案件中被采用。目前，已有不少国家采用该原则来追究水资源犯罪行为人的刑事责任。美国《废料法》规定，只要行为人导致任何废料倾倒入江河、港口，不论其主观上有无过错，均构成犯罪；日本《空气污染控制法》、《水污染控制法》规定，只要排污物对公民生活或身体造成了损害，无需查明排污者主观心理即可追究其刑事责任；法国《农业法》有关水污染犯罪规定中，以实质犯罪或客观的实体侵害行为为事实基础，在法律上建立了客观归罪即无过错构成犯罪的立法体例。
我国水资源犯罪的认定也应借鉴他国立法经验，确立无过错责任原则，理由如下：
（1）确立无过错责任原则，有利于加大水资源犯罪惩罚力度，维护社会利益，符合环境资源刑事立法目的。
（2）无过错责任不考虑主观意识，因而对行为人提出了更高要求。可以促使行为人在开发利用水资源过程中规范自己的行为，以产生预防水资源犯罪的功效。
（3）确立无过错原则，有助于减轻司法机关认定、审理水资源犯罪案件的压力，提高司法经济效能。
总之，在水资源问题日益尖锐的今天，只有确立无过错原则，才能逐渐减少，进而避免那种因主观过错不明确而逃脱刑事制裁只承担民事责任的适当补偿了事的不公平现象。在确立无过错责任原则的同时，增设举证责任倒置条款则是必然的要求。当今社会，企业的生产规模、生产过程日趋专业化、系统化、复杂化，显然控诉方发现事实真相的难度也随之增大。如果被告方承担罪轻或无罪的证明责任，那么事实真相往往更容易被发现。因为被告方一般而言对企业的生产、运作具有相当的专业知识，并且通常亲历了危害水资源行为发生、发展的全过程，应该更清楚自己是否有过错，能够更好地承担证明责任。因此，针对水资源犯罪增设举证责任倒置条款，同样具有积极的现实意义。
2.增设非法取水罪
针对我国《XX法》设有对非法取水等行为规定相应的刑事责任，笔者建议应当增加非法取水罪。非法取水罪是指行为人实施了未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水造成或可能造成严重后果的行为。其犯罪构成包括：①犯罪主体是一般主体。包括一切单位和个人。②犯罪客体是复杂客体。包括国家对水资源的管理制度，正常的用水秩序和水资源的国家所有权。③犯罪客观方面是行为人实际未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水行为且造成严重后果的行为。一方面行为实施了未经许可滥取水资源的行为或虽经许可但是未按照许可规定的时间、地点、方式，数量等进行取水的行为；另一方面必造成或可能造成严重的后果。如国有水资产大量大流失（以应缴纳水资源费达到一定数额为严重后果的界限）、地面塌陷或沉降、造成生态破坏、地下涵水层被挖穿地下水流失等。如果后果轻微则不构成犯罪；所以在认定犯罪时，一定要掌握度，即后果严重否则社会犯打击面过宽、滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。行为人的行为与造成或可能造成的严重后果之间存在因果关系。④犯罪主观方面是故意。包括直接故意和间接故意。
非法取水罪的设立使有效制裁非法取水行为有法可依，有利于打击非法取水的一切犯罪活动，有利于维护正常的取水秩序和取水许可制度，保护国有资产和水资源不受非法侵害。非法取水罪和《XX法》第388条重大环境污染事故罪等规定一道，共同打击水资源的污染和破坏行为，完善了水资源刑事犯罪方法，实现对水资源的全面保护。
3.追究水资源犯罪危险狂的刑事责任
水资源危险狂是指无论危害水资源的行为是否已经造成了严重的危害后果，只要客观上使水资源处于危险状态，就应当认定已构成犯罪既遂。这种危险是客观存在的，使水资源处于一种实际的危险状态，而非主观臆想或推测；并且，危险的程度较为严重，有可能引发范围广、程度深、难以恢复的危害后果，甚至可能危及人们自身的安全或导致公私财务的重大损失。如果已经造成了实际的损害后果，则应当按照结果加重犯处理。
水作为人们生产和生活的重要的资源，在人类社会的生存发展中发挥着不可替代的作用。在目前水资源日益紧张的形势下，必将影响到国家和社会的发展甚至人类的生存。鉴于此，追究水资源犯罪危险犯的刑事责任，其意义在于：一是有利于防患于未然，及时、有效地保护水资源；二是有利于充分发挥XX法的预测、指引作用，帮助行为人预测自己的行为可能产生的法律后果，使行为人更加谨慎地对待水资源；三是增加水资源犯罪危险犯既可以弥补对行为人的打击不力，又可以预防对结果犯的打击滞后，是一种比较积极、合理的措施。
当然，这里存在一个问题，即只有那些对水资源足以造成严重后果的危险状态的行为，才能认定为犯罪，否则社会犯打击面过宽，滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。
七、完善公益诉讼制度，保障各项水权的实现
（一）建立公益诉讼制度对保障水权的必要性
1、公益诉讼概述
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’指对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。”①（①周楠、吴文翰、谢判宇：《罗马法》群众出版社,1983年版,第350页） 周楠先生在《罗马法原理》一书中对私益诉讼和公益诉讼进行了论述，指出了两者的差异：“前者乃保护个益的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”② （②周楠：《罗马法原理》,商务印书馆,1996年版,第88页）可见，公益诉讼制度自古法律有之，历经变迁，延续至今，其应用范围更为广泛、制度本身更为完善。在当代，英美法上的公益诉讼包括三类：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。日本法则有所谓民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为诉讼，属行政案件的一种。③ （③梁慧星：《为中国XX法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第278～279页）我国学者认为,公益诉讼是任何组织和个人均可以依据法律规定,对违反法律、侵犯国家利益及社会公共利益的行为向提起诉讼，由于追究违法者相关法律责任的活动。④（④韩志红、院大强：《新型诉讼—经济利益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年版,第27页）
2、公益诉讼制度对保障水权的意义
从广义上说，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，在现代社会，组织既包括公法人，也包括私法人及其他非法人组织。因此，公益诉讼可分为由公法人提起的公益诉讼和由私法人、其他非法人组织和个人提起的公益诉讼。当前，我国法治建设进程中的一个重要障碍就是行力过大，行力侵犯公民权利的事件屡见不鲜。有学者就提出，开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，将行行使纳入司法审查的范畴。⑤（⑤梁慧星：《为中国XX法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第275～280页）笔者认为，开放纳税人诉讼是必要的，对公权（主要指行）的制衡是我国法治建设中的不可或缺的重要一环；但是，就水资源环境问题而言，仅开放纳税人诉讼是不够。我们知道，水资源是关系到每个人切身利益的公品，现实生活中污染和破坏水资源等行为固然与行为有着密切联系，但更直接的是排污等行为造成的。因此，应当允许任何组织和个人对、企业及其他主体的污染和破坏水资源等侵害水权的行为（包括作为和不作为）提起诉讼，由依法追究其相关法律责任。也就是说，对污染和破坏水资源等侵害水权的行为提起的诉讼应属公益诉讼的范畴，而我国现行----法中还没有关于公益诉讼的有关规定。这就不利于保护公共利益，不利于遏制污染和破坏水资源的行为。为此，有必要尽快建立、健全我国公益诉讼制度，确保国家、单位和个人的各项水权的充分实现。
（二）水权公益诉讼的制度设计
关于公益诉讼的问题，近年来学界讨论的比较激烈。有的学者主张专门制定一部公益----法用以解决公益诉讼纠纷。笔者认为，没有必要制定公益----法，公益诉讼的范围没有超出现行三大诉的讼范围，只要对现行----法理论和法律法规进行相应的完善即可达到目的，同时又减少了立法和执法的成本。因此，应从以下几方面对现行----法进行完善：
1、扩大诉讼主体范围
其一，扩大民事诉讼主体（原告）范围，改变原告的主体资格必须“与本案有直接利害关系”的规定。任何人只要为了公共利益的需要都可以提起诉讼，即公益诉讼。之所以要建立这种诉讼制度，主要因为环境民事侵权同普通民事侵权存在着重大的区别，即普通民事侵权纠纷行为侵害的是特定受害人的利益，而环境侵权行为侵犯的是不特定多数人所享受的环境利益和民事权益。如果严格按照诉讼主体必须与案件存在直接的利害关系的规定，那么多数环境侵权损害将无法得到救济，这就会纵容环境侵权行为，违反了社会公平和正义。其二，扩大行政诉讼主体（原告）范围，改变只有具体行政行为相对人才能提起行政诉讼的规定。只要行政行为侵犯了不特定的多数人的合法权益，任何公众都有权提起行政诉讼。其三，扩大刑事自诉案件的受案范围和刑事原告主体，改变现行刑事----法只有直接受害人才能对犯罪嫌疑人提起刑事自诉的规定。只要水事行为人的侵犯公共利益达到了犯罪的程度，任何公众都有依法向提起刑事自诉的权利。
2、举证责任倒置
所谓举证责任倒置，即原告只需要提出受到损害的事实证据，而无需承担更多的举证责任，被告对原告提出的侵权事实否认的，由被告举证。其理由在于，环境污染具有相当的隐蔽性、持续性和长期性，且专业化程度很高，如果由原告承担举证责任，由于原告的科学文化知识水平有限，很难收集到相关的证据。若由被告承担举证责任，不仅解决了这一问题，而且有利于加重被告的责任，促使其在生产经营活动中自觉保护环境。
3、实行因果关系推定
所谓因果关系推定，即并不要求受害者提出损害行为与结果之间有因果关系的直接证据，而仅需作表面性举证，如果被告不能举出相反证据予以，就认为行为与结果之间存在因果关系，从而承担相应的责任。
4、规定较长的诉讼时效
依照《环境保》规定：“因环境污染损害赔偿提起的诉讼时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”，这一规定当然适用于因水污染而侵犯水权的行为。上述规定无疑是受害者保护自己水事权益的有效保障。
在此值得一提的是，国外环境民事诉讼的如下做法值得我们借鉴⑥（⑥陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版,第327～328页）：一是被诉对象的扩大。即依照传统法律规定不可诉的事项纳入受诉范围，以更好的保护环境。如美国《清洁空气法》第304条规定：任何人均可以自己的名义对任何依照本法提起诉讼。言下之意，任何人都可以依照《清洁空气法》提其关于环境侵权诉讼，对国家也不例外，这就把不能作为被诉对象的国家等列入被诉对象范畴。日本也有公民可以对日本行政厅提其因公害控制不力而产生的公害损害提起诉讼的规定。二是诉讼费用支付方式的改进。按照传统----法规定，诉讼费用由原告方预付，但由于环境诉讼的费用高昂，收集证、举证等活动耗费巨大，即便普通经济状况的人也难以承受，何况受害者本已遭受损失，经济能力绝大多数非常微薄，如仍然要求其预付巨额诉讼费用，必将导致绝大多数受害者无力起诉，这与----法保障的初衷格格不入。于是许多国家采取了对原告有利的做法，如美国规定可将原告的律师费用和专家作证等费用判给败诉的一方承担；日本则对原告收入低、胜诉可能性大且诉讼费用大、诉讼时间长的案件予以减免原告的预付额。考察世界各国的通行做法并结合我国的国情，笔者认为，我国----法应规定由直接利益关系人之外的组织和个人提起诉讼的公益诉讼，可以免收诉讼费用。
第五篇 建立以中小水电为主体的地方电业现代企业制度的思路_水利工程论文
【摘要】水电是电力的重要组成部分，也是水资源综合利用的重要内容。地方电业主要是靠地方、群众和水利部门举办水电发展起来的。它不同于普通工业，也不完全同于国家电业。它既具有公用性、独占性、短缺性和地方性的特点，脱离不了水利部门和地方强有力的宏观调控和必要的行政干预；又具有电力商品、供区市场等“商品”、“市场”的一切本质属性和特征，强烈要求企业自主，使企业真正成为法人实体和市场竞争主体。
一、必要性、重要性
水电是电力的重要组成部分，也是水资源综合利用的重要内容。地方电业主要是靠地方、群众和水利部门举办水电发展起来的。它不同于普通工业，也不完全同于国家电业。它既具有公用性、独占性、短缺性和地方性的特点，脱离不了水利部门和地方强有力的宏观调控和必要的行政干预；又具有电力商品、供区市场等“商品”、“市场”的一切本质属性和特征，强烈要求企业自主，使企业真正成为法人实体和市场竞争主体。
在一系列矛盾交错运动从而推动事业发展的过程中，迫切需要我们站在共性与特点、体制与机制、技术与经济相结合的高度上，从大小电网联网、地县电网联网和地方电业自身发展的实际出发，在明晰产权的基础上，通过制度创新、组织创新、管理创新、技术创新去进一步深化地方电业改革，做到公司化改组、商业化运营、法制化管理，以进一步促进以中小水电为主体的地方电力事业的发展，更好地为地方经济和社会发展服务。www.0519news.CoM
建立现代企业制度是建立市场经济体制的基础，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国企业改革的方向。建立现代地方电力企业制度，是深化地方电业改革的根本途径，既是适应市场经济发展的外在要求，又是促进地方电业持续、快速、健康发展的内在需要。
试点的实践表明，建立现代地方电力企业制度：①符合国家产业政策；②特别适合于地方办电、管电特点；③有利增强功能，促进“电力先行”；④有利调整、改革电价，促进社会资源优化配置；⑤有利以国有产权资本控制和运营更多的其它产权资本，盘活存量资产，更好地发挥国有经济的主导作用，促进资产保值、增值，发展壮大地方电业；⑥有利转换和完善企业运行、激励及约束机制；⑦有利生产资料和劳动者直接结合，形成企业命运共同体；⑧有利规范和协调国家电网与地方电网之间以及地方电网内部不同产权电网之间权益关系。
综上所述，应力争加快试点步伐，积累经验，创造条件，积极推进。
二、基本原则
建立现代地方电力企业制度、推行公司制，要坚持试点规范化与地方电业特点相结合的原则：
1.坚持实践和生产力的标准，坚持贯彻执行行之有效的方针政策，进一步确立和完善国家电网国家管理和地方电网地方管理的两种管电体系，在此基础上，促进横向联合，推动地方电业和整个电力工业更好更快发展；此外，特别要执行“多家办电”方针和资金扶助、改革电价、税收优惠及“以电养电”政策。
2.地方电业具有强烈的公用性、独占性、短缺性和地方性，是关系国计民生的基础产业和非完全竞争性行业，必须自觉接受宏观调控，努力把微观搞好搞活。建立现代地方电力企业制度、推行公司制，不能采用竞争性行业组织模式，组织无主管部门企业，根据地方电业的性质，其主管部门是各级水利(水电)部门。
3.电网企业、供电企业和骨干发电企业要坚持以公有制为主体，并实行国家控股(视不同情况可绝对控股，也可相对控股)，维护国家利益、社会公共利益和所有出资者(全体股东)合法权益。在保障社会效益的前提下，谋求企业效益最大化。
4.坚持出资、入股自愿，股权平等，同股同利，利益共享，风险共担。
5.用电单位或企业的股份，享有与股权相对应的用电权。
6.提高资金运营效率，保证资产保质、增值，不断增强“以电养电”、“以副养电”的能力。
7.越是深化改革，越要完善组织体系，越要强化综合管理、专业管理和基础管理，越要苦练内功。用建立现代企业制度推动管理，用强化管理保证建立现代企业制度。
三、目标与要求
建立现代地方电力企业制度，要以完善的企业法人制度为基础，以有限责任为特征，以公司制为主要形态，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为标志。实行国有资产产权监管与国有资产产权运营相分离，出资者所有权与企业法人财产权相分离，企业法人财产权与经营权相分离。出资者行使以股权为表现特征的所有权权益，以出资额为限，对企业承担有限责任。企业拥有完整的法人财产权(即占有权、使用权、处分权和收益权)，完成企业从无人负责到有人负责，从有人负责到有能力负责的转变，成为真正的法人实体和市场竞争主体；企业以全部法人财产自主发供电，自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束，享有民事权利和承担民事责任，并对出资者承担资产保值增值的责任。从而推动企业不断改善素质，增强活力和实力，提高企业和社会经济效益，进一步解放和发展电力生产力。
四、界定产权，水利(水电)主管部门行使监管职能
通过清产核资、清理债权债务、评估资产、核实资本金，界定国有水利电力资产产权。经国家授权，由水利(水电)主管部门在国有资产管理部门指导下，行使国有资产产权监督管理职能。依法进行产权登记，使国有水利电力资产的产权性质以法律的形式确定下来，并纳入法制监管轨道。防止地方电业资产的流失、转移、“平调”、“代管”等现象发生，已经发生了的，要依法“划转”或“补偿”。为协调和规范联网关系和建立现代地方电力企业制度、推行公司制，奠定坚实基础。
评估资产，包括评估有形资产和无形资产。电业无形资产包括专利权、专用技术、供区经营权、商誉、土地使用权、水能条件等等。在评估电业资产中，除考虑重置价值因素外，还应考虑单位资本金提供的有效电力电量因素，以利于按产权合理分利、分电。
五、建立产权运营机构
建立水利(水电)主管部门领导下的国有水利电力资产产权运营机构，如水利电力或地方电力开发公司、投资公司、控股公司、集团公司或其它运营部门(机构)，代表主管部门从价值形态上运营国有资产产权，使国有资产不断增值。运营实体对企业行使出资者权益，即享有投资收益，决定国有产权的变动和重组，委托或推荐国有产权代表进入企业权力机构、决策机构、监督机构等，按照法定形式行使权力和参与决策等。但不干预企业日常经营管理工作。
六、组织形式
现代企业制度的组织形式主要是公司制。结合行业实际，建立现代地方电力企业制度，进行公司制组建，大量的应是有限责任公司和股份合作制企业；少数是股份有限公司(其中又主要是按发起方式设立的股份有限公司，其次是按募集方式设立的股份有限公司，上市公司只占少部分)；个别规模大、地位重要的地电企业可以改组或设立为国有独资有限责任公司。在改组或设立中，可以组建资产一体化经营的股份制地电企业，也可以组建紧密层和层相结合的股份(集团)制地电企业；可以按电网范围组建，也可以按流域组建；可以在同一所有制、隶属关系地电企业的基础上组建，也可以是多个股份制地电企业组建的企业集团，可以由老地电企业改组设立，也可以新设立。
中型水、火电站(厂)的开发建设，不主张县自为战，提倡县县、地县、省地县、国家地方等多方集资联办。新建骨干电源电网工程，原则上均应实行股份制。积极开展大小电网联网股份制试点。
可供选择的具体形式有：
1.有限责任公司--这是可广泛推行的形式，也是现阶段推行公司制的重点形式。有限责任公司由2～50个股东出资设立。职工入股可采用“职工合股基金”或“基金会”的形式，把以“职工合股基金”或“基金会”组成的模拟法人作为股东。
2.股份合作制--是股份制同合作制相结合，即资本联合与劳动联合相结合的一种企业组织形式，一般由5个以上劳动者或投资者自愿入股，实行自主经营，自负盈亏，管理，按劳分配与按资分配相结合。它虽不是现代企业制度的典型组织形式，但具有筹资快、操作简便、组建成本低、易于过渡等特点，是现阶段集资办电的重要形式之一，特别适合于小型县乡联办电站、乡镇电站、乡村联户办电站等。股份合作制地电企业可设国有股、法人股、职工共有股和个人股。集体企业职工历年的劳动积累和其它应归企业职工共有的资产，可划分为企业职工共有、职工个人所有两部分，一般提取60%左右作为职工共有股。对这部分职工共有股，可拿出50%以下部分模拟量化至职工个人，作为分红依据，享有分红受益权，但个人无所有权，不能转让、抵押、馈赠、继承和带出本企业。
3.股份有限公司(发起方式设立)--这是当前试点中主要采取的形式。发起人在5人以上，认缴全部股本。
4.股份有限公司(定向募集方式设立)--这是试点企业通过努力方可实现的形式，除发起人认购应发行股份的一部分(不低于股份总数的35%)外，其余部分可以定向募集。与发起方式设立的股份有限公司相比，可以提高功能，扩大公司规模。
5.股票公开上市的股份有限公司--一般是已经试点的部分企业力争进一步实现的形式。股份有限公司申请其股票上市必须符合以下法定条件：(1)股票经证券管理部门批准已向社会公开发行；(2)公司股本总额不少于5000万元；(3)开业时间在3年以上，最近3年连续盈利；(4)持有股票面值达1000元以上的股东人数不少于1000人，向社会公开发行的股份达公司股份总数的25%以上。公司股本额超过4亿元，其向社会公开发行股份的比例为15%以上；(5)公司在最近3年无重大违法行为，财务会计报告无虚假记载。
依照有关法律、法规报送有关文件，经或者授权证券管理部门批准，股票方可上市交易。
积极创造条件，选择一些具备条件的股份制地电企业股票上市和到境外上市。
6.国有独资有限责任公司--规模较大、管理水平要求高、地位重要、发展潜力较强的地方电力企业，视当地情况也可改组或设立为国有独资有限责任公司。根据财税体制改革要求和《企业财务通则》、《企业会计准则》规定，及企业的具体财务状况，开展清产核资、资产评估，并清理和调整负债结构，促使法人制度、组织制度、管理制度尽快转换，进入电力市场参与公平竞争。
7.控股公司、集团公司--属于区域性、全省性的地方电力企业，可以组建为控股公司、集团公司，通过投资、合资、控股、参股等方式，形成以产权为纽带的分支公司、母子公司体系，以促进整个地方电力事业发展。控股公司、集团公司也可作为国有资产产权的运营机构。
8.其它--建立现代地方电力企业制度、推行公司制尚处于试点阶段，大多数地电企业未开展试点，有的视当地情况可继续实行国有国营。这些企业在今后一定时间内应坚持贯彻执行《企业法》、《转机条例》、《监管条例》，继续坚持和完善厂长(经理)负责制及承包经营责任制或目标责任制(目标管理)，继续深入开展“转机制、抓管理、练内功、增效益”的活动，调整不合理的企业组织结构，促进存量资金优化，实现规模效益，提高企业活力、实力和后劲。
七、领导制度、法人治理机构和组织结构体系
根据权力机构、决策机构、经营机构、监督机构相互分离、相互制衡和精干效能的原则，建立各自、权责分明、相互制约的股东会、董事会、监事会和经理层组成的领导制度和法人治理机构，以及全资分支结构、控股母子结构体系。
1.股东会是公司的最高权力机构。由出资者或其代表作为股东组成。有权选举和罢免董事会和监事会成员，制定和修改公司章程，审议和批准公司财务决算、投资及收益分配等重大事项。
2.董事会是公司的经营决策机构。由股东代表和其它方面代表组成。其职责是执行股东会的决议，对公司的生产经营进行决策，任免公司的总经理和经总经理提名的副总经理及财务负责人等。地方电业股份制企业的董事长，可以由水利(水电)主管部门或其领导下的国有水利电力资产产权运营机构推荐，经董事会选举产生，为公司法定代表人。水利(水电)主管部门负责人可以担任董事长，但一般应与行政管理部门脱钩，经过特许，也可兼任。
3.公司总经理负责公司日常经营管理活动，对公司的生产经营进行全面领导，依照公司章程和董事会授权行使职权，对董事会负责。对总经理实行董事会聘任制，不实行上级任命制。为了提高工作效率，董事长、总经理也可“一肩挑”。
在组织结构体系上，依据地方电业特点，设立总工、总会、总经“三总师”(也可由副总经理、财务负责人兼任)，并由直线职能制、分散模拟制走向事业部制(含分支机构、母子结构)，健全开发生产经营管理体系。
4.监事会是公司的监督机构。由股东和职工代表按一定比例组成，对股东会负责。监事会依法和依照公司章程对董事会和总经理行使职权的活动进行监督，防止滥用职权的现象发生。监事会有权审核公司的财务状况，保障公司利益及公司业务活动的合法性。监事会可对董事会成员、总经理的任免及奖惩提出建议。为了保证监督的性，监事不得兼任公司的经营管理职务。
此外，有限责任公司股东人数较少和规模较小的，可以设一名执行董事，不设立董事会，执行董事为公司法定代表人，可以兼任公司总经理；可以设1～2名监事，不设立监事会。
国有独资有限责任公司不设股东会，由水利(水电)主管部门或其领导下的国有水利电力资产产权运营机构，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。董事会成员中应当有公司职工代表。董事会设董事长一人，可以视需要设副董事长。董事长、副董事长由水利(水电)主管部门或其领导下的产权运营机构指定。国有独资有限责任公司的总经理由董事会按聘任制任免，董事长可以兼任总经理。另外，也可采取另一种形式，即设立在公司之外、董事会之上的监事会。监事会由水利(水电)主管部门或其领导下的产权运营机构选派代表，并聘请有关方面有一定权威的专家，以及职工代表三部分人按一定比例组成。监事会主席由主管部门或产权运营机构委派。监事会任命董事会成员和总经理，监督公司的经营和资产的保值增值，审议企业的财务报告及重大投资、和盈利分配方案等，不行使企业的经营决策权。董事会和经理层可以采取合一的作法，即董事会为公司的经营班子，董事长兼任总经理，董事担任副总经理和其它高级职员职务。
八、新老三会并存
公司制企业中党的基层组织，处于核心地位，发挥核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行，围绕生产经营开展工作。要改善企业党组织的领导班子结构，增加党员行政领导的比例。党组织负责人可与董事会、监事会负责人或总经理、副总经理适当交叉任职。条件具备的，党委书记和董事长或者党委书记和总经理可由一人担任。党委成员进入董事会、监事会和董事、监事、总经理、副总经理进入党委班子，要严格按照《党章》、《公司法》和其它有关规定办理。股东会代表和反映股东的资产产权权益，工会、职代会代表和反映职工的劳动产权权益。公司制企业中的股东会、董事会、监事会与党委会、工会、职工等组织，不能互相代替，但有关负责人员可以适当相互。做到新老三会并存，按任职或，实行三参与：参与重大事项决定，参与决策，参与监督。
九、创造四个“条件”，实行三个“相结合”
公司化改组的目标是为了更好地实现商业化运营，并为商业化运营提供基础条件。非完全竞争性的地方电业实行商业化运营，前提是培育和建立规范化的电力市场。为此，一要合理核定或划分供电营业区，维护公平竞争，反对介入权力的超经济垄断；二要调整、改革电价，改变电力价格长期扭曲的状况，并保障电费按期回收；三要变电力统配为合同供电，严格执行电力法规，接受用户监督、约束；四要提高调蓄能力，增补调枯调峰容量，努力多发、多供、少损，保证电能质量和供电可靠，节约成本，增加收益，搞好优质服务。
坚持协调和规范大小电网之间、地县电网之间权益关系的原则。根据电力工业特点，坚持董事会”和“管委会”相结合，合理地处理好分利与分电、企业效益与社会效益的关系；坚持“核心层”、“紧密层”和“层”、“松散层”相结合，处理好统一调度管理与参网参股单位保持法人地位不变的关系；坚持“股份制”和“内部承包制”相结合，处理好本部统筹与基层自主的关系。做到产权清晰，权责明确，联合办电，集团经营，协议调度，分层管网，联网联心，合股合力，既防止上收或变相上收供区、产权、自，挫伤地方和水利(水电)部门办电管电积极性，又保障大电网、主网的统一调度指挥和全网的安全经济运行。
十、健全财会制度，减轻历史包袱，增强企业活力、后劲
建立现代地方电力企业制度的试点企业，要按照财税体制改革及其对地方电业实施优惠政策的要求，并按照《企业财务通则》和《企业会计准则》及国家有关“两则”的各项规定，进一步健全企业财会制度，完善企业财务管理。同时要清理、调整负债结构，减轻试点企业的历史包袱；返还企业部分所得税，允许企业设立部分“模拟产权”，增强试点企业的活力和后劲；为实现制度创新提供保障。按照国家政策规定：负债率很高的试点企业，经过批准，可分别采取“变‘拨改贷’为‘贷改投’，转增资本金”、“非银行债务股权化”、“出售部分国有产权归还银行贷款”、“挂帐停息”、“呆帐冲销”、“死帐豁免”等办法，调整负债结构；试点企业将33%所得税上交后可由财政列支返还18%，作为国家注入的资本金或作为地方财政的借贷，留给企业，下剩的15%所得税按“以电养电”政策规定执行；另试点企业可将1988年起形成的新增资本金划出不超过50%的部分作为企业“模拟产权”(终极所有权属于国家)，进行“以电养电”利润的再分配。要积极创造条件，由水利(水电)主管部门的国有产权运营机构与银行和借贷部门发生借贷关系，由他们负责统贷统还，再由他们将借贷款变成资本金注入企业，以利减轻企业债务负担，并推进产权改革，搞好搞活企业。
十一、改革和完善经营管理制度
打破企业内部管理人员和工人的身份界限，实行全员劳动合同制，建立企业和员工双向选择的劳动用工制度；按照效率优先，兼顾公平的原则，区别企业内部各类人员的岗位责任和技能，分别制定不同收入标准和分配办法，由企业在国家宏观调控下，自主决定内部工资奖金分配，对有突出贡献的人员可以实行重奖；按照精干、统一、高效的原则，企业自主设置内部机构。要十分重视现有电站电网的技术改造，走内涵扩大再生产和提高科技含量的道路，并将技术改造与注入资本金、产权改革结合起来。通过深化改革和技术改造，激发活力，提高实力，增强后劲。健全人事、财务、计划、生技、企管、营销、科教以及“三基”、“四全”、“两票三制”、基础管理、现场管理、专业管理、综合管理、技术进步、管理进步、优化调度、安全运行、文明生产、开拓经营、企业精神、企业文化建设等一系列管理制度。
十二、搞好“剥离”、“分流”
对试点企业的非生产经营性资产要进行剥离，对富余人员要实行分流。要充分利用地方电业的资金、技术、装备、“弃水电能”、外部环境等多种优势，通过全资、控股、参股以及企业自我分解与、社会接收相结合等多种办法，举办各种经济实体，深化“一业为主，多种经营”。根据当地条件，有的努力变资源优势为商品优势；有的以水电为龙头，逐步实行“电、农、工、商、贸、科一体化”，不断增强“以电养电”、“以副养电”实力。既优化企业劳动组合，减轻企业办社会负担，又为社会多作贡献。
十三、建立新型政企关系
根据地方电业性质和特点，经国家授权，水利(水电)主管部门行使行政管理、产权管理、行业管理三种职能。行政管理主要通过行政职能部门做好规划、协调、监督和服务工作去行使；产权管理在行政职能部门领导下主要由产权运营机构去行使；行业管理，在行政职能部门指导下，主要通过中介组织如行业协会、信息咨询机构、资产及资信评估机构等去实现。
国有水利电力资产产权代表(国家股股东)
的任免、考核、收入分配及奖惩由水利(水电)主管部门或其领导下的产权运营机构决定，由企业执行。取消企业的行政级别，公司董事及高级管理人员的人事、工资关系均脱离国家公务员序列(国有独资有限责任公司的董事长除外)，经理人员改由董事会聘任。要认真培养、造就地方电业企业家队伍，并积极探索建立地方电业企业家和高级管理人才市场的途径。
十四、加强法制化管理
市场经济实质是法制经济。在不规范的条件下，市场经济又往往是“强者”经济，必须对适应社会需要的“弱者”在法律法规上进行保护。要加深这种认识，切实加强从宏观到微观的地方电业的法制化管理。这也是地方电业搞好公司化改组、商业化运营的重要保证。
在纵向上，要全面贯彻落实国发(1983)190号、(1991)17号文件精神，坚持并完善行之有效的方针政策。为促进尽早符合中国国情的《电力法》及配套法规，要及时提出我们的见解、建议和意见。要推动地方电业的《产业政策》、《建设管理通则》等早日，并促进有效实施。各地应积极补充制定“深化改革、加快发展、加强管理”的新的地方政策法规。以充分调动和地方、电力和水利等若干个“两个积极性”，更好地促进整个电力工业的发展。
在横向上，要认真贯彻落实“三法”(《企业法》、《公司法》、《XX法》)、“两则”(《企业财务通则》、《企业会计准则》)、“两条例”(《转机条例》、《监管条例》)；保障按现代工业和社会化生产要求，搞好“三改一加强”(改制、改组、改造相结合，加强企业管理)。
在微观上，要严格执行企业章程、厂规、厂纪和各项规章制度，保障地方电业在科学、管理的基础上实现“五严”：严密的组织，严肃的规程，严明的纪律，严细的作风，严格的管理。
第六篇 浅谈洪水资源利用法律制度建设刍议_水利工程论文
论文 关键词：洪水资源利用 法律 制度 建设
论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。
洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。
一、洪水资源利用法律制度建设的重要性
1．适应洪水资源利用趋势的内在需要
我阚水资源短缺．随着 经济 社会 发展 ，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．
2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求
在洪水资源利用过程中，涉及各级、各级防总、各级部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。WWW.0519news.COm在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的 教育 和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动
3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措
尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设
二、洪水资源利用法律制度建设的重点
1．确立洪水资源利用的基本原则
洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：
一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情， 科学 决策、审慎操作．保证度汛安全。
二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。
三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。
四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。
2．确立主导的洪水资源利用管理体制
洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究滥用职权者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。
3．确立洪水资源利用规划制度
洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。
4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度
洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：
①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。
②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。
（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与 自然 的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。 (4)对于主动回灌地下水而言， 法律 制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的 自然 灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。
5．建立健全应急管理机制
为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。
三、政策建议
1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系
在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、 科学 利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进
在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。
3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设
在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：20xx年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：20xx-20xx年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：20xx年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。
4．在加强立法前期研究的同时适时开展立法跟踪评估
研究将洪水资源利用政策法规保障体系建设纳入相关规划，如水法规体系总体规划或者相关部门“卜二五”立法规划等。组织专门力量，积极开展防洪法修改研究、“蓄滞洪区管理条例”立法研究、“地下水资源管理条例”立法研究等相关前期研究作。形成洪水资源利用法规项目储备。在此过程巾，积极开展立法跟踪评估。一是对已有的与洪水资源利用相关的政策法规的评估．尤其是防洪法以及有关的地方性法规实施效果评估。二是在推动新的洪水资源利用法律法规之后．积极开展立法跟踪评估。通过立法跟踪评估．可以进一步发现问题，并为将来进一步修改完善法律法规提供支撑。
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